Première partie

introduction générale

Les moyens mis en oeuvre pour l'emploi des travailleurs handicapés et les résultats de ces stratégies

La réalité de la situation de l’emploi des travailleurs handicapés en milieu de travail ordinaire témoigne d’une stagnation de l’insertion et de difficultés réelles dans la mise en oeuvre de l’objectif quantitatif d’insertion que la loi de juillet 87 s’est assignée, à savoir l'emploi de travailleurs handicapés dans la proportion de 6% de l'effectif total des salariés de l'entreprise. Les statistiques, nous y reviendrons plus en détail, témoignent d’un pourcentage d’emplois "réels" de 3,04% en 1988 et d’un taux de 3,03% en 1992.

Dans le rapport de la "mission expert" mandaté par madame COUDERC et soumis aux partenaires sociaux (janvier 1997) dans la perspective de la réunion du mois de février 1997 de la section permanente du comité supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés, il est précisé que le nombre de personnes visées par la loi du 10 juillet 87 a évolué comme suit :
Pour l'année 1988    224 000 soit 3,52%
Pour l'année 1991    258 000 soit 3,76%
Pour l'année 1994    247 000 soit 4,11%

Ce même texte précise également : "Sur ces totaux, les personnes qui ne sont pas elles-mêmes handicapées représentent 5,2 %".

"Le taux de 6% n'est donc pas encore atteint. Quant à l'augmentation de taux depuis 1991, elle résulte en fait d'une diminution de la base de calcul"( fin de citation ).

D’une façon générale et quelle que soit la base de calcul, les façons de décompter les personnes handicapées, les choix opérés par les entreprises n’ont pas permis une progression significative de l’emploi des travailleurs handicapés en milieu ordinaire ces huit dernières années.

Les raisons de cette stagnation, de cet échec relatif, diront certains, sont rarement évoquées, pourtant cette question se pose de façon, d’autant plus cruciale, que les moyens financiers engagés trouvent eux aussi leurs limites et que leur optimisation s’impose.

Les acteurs de l’insertion, les institutions, sont face à une situation sérieuse, les interpellant sur leur efficacité et leurs résultats. Il est donc nécessaire de comprendre ce qui est aujourd'hui à la base des résultats médiocres que nous mesurons.

De plus en plus, les financements sont attachés à la mesure de l’efficacité de ces mêmes acteurs de l’insertion et le danger de rechercher "le chiffre", les résultats à tout prix plus que l’efficacité réelle, les guette.

En effet entre les premières années de la mise en oeuvre de la loi de 1987 où les moyens financiers et les réserves semblaient "inépuisables" et aujourd'hui où la "consommation" de ces ressources excédent les rentrées annuelles, la situation a bien changé.

Pour maîtriser cette évolution, la mise en place d'outils de concertation, d'évaluation de la part des financeurs se sont progressivement multipliés. Le développement d'audits, la mise en oeuvre systématique de critères de sélections de projets à partir des résultats escomptés, et notamment d'une production précise en matière d'insertions et d'embauches deviennent la règle.

Plus que la démarche mise en oeuvre, ce sont les résultats concrets qui conditionnent les financements.

Beaucoup d’études, de formations, visent et c’est bien normal, à comprendre comment améliorer telle ou telle démarche de formation, d’adaptation, de médiation, d’insertion des hommes ou des institutions.

Pour autant, tous ces efforts se heurtent globalement à des difficultés qui ne tiennent pas seulement aux activités précitées, mais aux décisions d'emplois qui sont prisent, en dernier ressort, par l’employeur.

L’intérêt d’une claire compréhension des motivations prévalant dans les choix des entreprises face à la loi du 10 juillet 1987 et au problème du "handicap" me semble de première importance, d’où la raison de ma question centrale :

Pourquoi l’objectif de la loi du 10 juillet 1987 sur l’insertion des travailleurs handicapés "6% des emplois en milieu ordinaire de travail" n’est-il pas atteint 8 ans après le début de sa mise en oeuvre?

Les motivations des entreprises peuvent rencontrer des raisonnements, des philosophies, voire des concepts différents et même divergents, face a l’emploi des travailleurs handicapés.

Ces motivations ont vraisemblablement en commun, des aspects fondamentaux qui méritent d’être analysés, mis en valeur, si nous voulons apporter des réponses adaptées aux questions qu’elles soulèvent et, le cas échéant orienter les stratégies qui peuvent permettre à l’ambition du législateur de trouver sa pleine réalisation.

L’application de la législation du 10 juillet 87 sur l’emploi des travailleurs handicapés, n’a pas permis d'atteindre l’objectif des 6% inscrit dans la loi, pire, le niveau d’emploi a semble-t-il quasiment pas ou très peu évolué.

Pourquoi, 8 ans après la mise en oeuvre de la loi, un tel constat ?

A cette question centrale nous pouvons affirmer que la réponse la plus probable est sans doute dans le fait que le législateur ne s'est jamais donné les moyens de mettre en oeuvre l'objectif de 6% de travailleurs handicapés en milieu ordinaire.

L'hypothèse que nous pouvons retenir est la suivante : au-delà de l'intention du législateur, et dans la mesure ou l'employeur se voit proposer plusieurs possibilités qui lui permettent de satisfaire à l'obligation légale, c'est sur des critères essentiellement économiques (ou jugés comme tels) que les choix continuent de s'opérer.

Nous sommes sans doute dans une situation ou l'évaluation "avantage inconvénient" détermine les stratégies des entreprises, et les amènent en premier lieu à faire les choix que nous connaissons au détriment de l'emploi direct de travailleurs handicapés.

Pour nous, la raison essentielle repose sur le fait que toutes les possibilités d'échapper à cet objectif d'emploi en milieu ordinaire de travail sont offertes "légalement" aux employeurs dans la loi elle-même.

Après l'article 1^er Article L 323-1 du code du travail qui fonde tout le texte de la loi de juillet 1987 : "tout employeur est tenu d’employer à temps plein ou à temps partiel, les bénéficiaires de la présente section (travailleurs handicapés mutilés de guerre et assimilés) dans la proportion de 6% de l’effectif total des salariés", cette même loi va préciser comment l'employeur peut "échapper" à cette obligation et les différentes formes que peut prendre cette alternative.

L'employeur va pouvoir répondre à l'obligation fondamentale de l'article L 323-1 par l'emploi de travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail.

Pour ce faire il bénéficiera de moyens mis à sa disposition par les services de l’état et, par l'intermédiaire du programme de l'AGEFIPH, de financements particuliers, d'aides directes, de soutiens techniques dans la recherche de solutions adaptées ou de suivi de la personne handicapée.

L'emploi des travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail est bien la première des solutions de la loi de juillet 1987 mais elle n'est pas la seule, l'employeur peu parfaitement choisir de ne pas employer de travailleurs handicapés, pour répondre à cette obligation première.

C'est un peu comme si l'on vous disait : "vous devez mettre votre ceinture de sécurité pour la conduite de votre véhicule" mais si cela ne vous plaît pas, la loi vous offre la possibilité de déroger par divers moyens à cette obligation.

2° Le contrat de sous-traitance avec le milieu protégé

L'employeur peut s'acquitter partiellement de l'obligation qui vise le milieu ordinaire de travail par la sous-traitance au milieu protégé. Ce qui en soit va à l'opposé de l'objectif premier de la loi de 87 et de toute la démarche qui consiste à sortir le travailleur handicapé du milieu protégé pour l'emmener vers le milieu ordinaire de travail.

Cette solution peut s'utiliser à concurrence de 50% du niveau de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés, soit 50% des unités bénéficiaires et 3% de l'obligation d'emploi, ce qui est déjà très important.

3° L'accord d'entreprise

La troisième solution c'est l'accord d'entreprise. La loi du 10 juillet 1987 a indiqué précisément que l'entreprise peut satisfaire à la loi par la signature d'un accord d'entreprise agréé par les pouvoirs publics, et soumis à l'obligation d'un certain nombre d'actions prévues dans les textes, en matière d'embauche, d'insertion, de formation ou de maintien de travailleurs handicapés dans l'entreprise.

A ce sujet nous ne pouvons que constater qu'il n'ait jamais été soumis à une réelle obligation de résultat quantifié, ni en matière de niveau d’emploi à atteindre (passer de 4 % à 6 % par exemple) ni en terme de délais pour atteindre ce même objectif, même s'il évite à l'entreprise concernée d'avoir à verser la contribution qu'elle aurait dû acquitter à l'AGEFIPH.

Le rapport de la "commission expert" mise en place par madame COUDERC, et cité plus haut précise : "Leur nombre reste stable, leurs résultats semblent mitigés notamment en termes d'embauches".

Si certains exemples peuvent être cités et appréciés positivement, nous connaissons nombre d'accords qui ne prévoient même pas de maintenir le niveau acquis (en %) de travailleurs handicapés dans l'entreprise et se cantonnent très souvent à un flux de 2% d’embauche de travailleurs handicapés, dont le résultat est inévitablement la baisse du niveau d'emploi des travailleurs handicapés.

Il y a certes des reconnaissances qui interviennent à la suite de handicaps dont la réalité fait suite à l'activité même des salariés ou à la survenue de maladies invalidantes mais elles modifient peu ces statistiques.

La faiblesse des contrôles de l’administration, voire leur inexistence apparente, tient vraisemblablement à l'imprécision des exigences du législateur qui n'a le choix qu'entre l'agrément ou le refus d'agrément.

On peut faire remarquer que le rapport au gouvernement sur la mise en œuvre de la loi du 10 juillet 1987 est curieusement silencieux sur ce point, si ce n’est pour mettre un exemple ou deux en valeur sans jamais apporter de statistiques ou une évaluation sur la portée des accords et des progrès réalisés. (Après interrogation de la DARES, service d'études et de statistiques du ministère du travail ils n'ont fait l'objet d'aucune communication exhaustive à ce jour).

Les résultats des accords d'entreprises, mériteraient une attention toute particulière dans la mesure où si le pourcentage d’entreprises concernées, 2,8 % est faible en comparaison avec le nombre des entreprises assujetties par la loi, il n’en est pas de même en ce qui concerne le nombre de salariés représentés puisqu’il s’agit de grandes entreprises pour l’essentiel ou d’accords de branche .

En 1993, le nombre total d’accords d'entreprises en vigueur est de 2620, il est de 2623 en 1994, démontrant une relative stabilité. Ces accords (pluriannuels) sont renouvelés pour la plupart d'entre eux depuis la première signature.

Cette stabilité s'explique facilement, Il s’agit en fait des mêmes accords d'entreprises ou de branches dans la mesure où le nombre d’accords nouveaux signés en 1994 reste limité à 42 contre 44 en 1993. Il est donc utile d’apprécier la portée de cette démarche négociée et l’efficacité qui en résulte en terme de progrès pour l’emploi, même si cela ne modifie pas les chiffres globaux.

4° Le versement d'une contribution financière

La quatrième solution offerte aux employeurs, est le versement d'une contribution financière à un fonds pour le développement pour l'insertion professionnelle des handicapés. C'est la solution qui est la plus fréquemment utilisée dans le choix des employeurs depuis la mise en oeuvre de la loi.

Compte tenu du niveau des contraintes financières s'appliquant selon le déficit en matière d'emplois de travailleurs handicapés et la taille de l’entreprise, le choix le plus massif des gestionnaires d'entreprises s'est orienté jusqu'à ce jour particulièrement vers la contribution "libératoire" au fonds de l'AGEFIPH.

L'énoncé de la loi "l'obligation de 6% de travailleurs handicapés en milieu ordinaire" traduit plus une expression politique théorique, dans la mesure où sa déclinaison dans le texte laisse cette exigence en panne.

Sur cette question de l'emploi des travailleurs handicapés en milieu ordinaire de travail, nous pouvons naturellement concevoir que d'autres aspects, d'ordre psychologiques notamment, "pèsent" d'un poids non négligeable. Il s'agit souvent de l'image négative qui est associée au handicap, de la représentation même de ce dernier vis-à-vis des exigences exprimées par les employeurs.

Mais il est clair que cet argument, dont nul ne conteste le poids et la véracité, n'est pas opposable, mais plutôt complémentaire.

De fait, nous pouvons retrouver cet aspect pris en compte dans la loi, dans la mesure où elle va reconnaître explicitement que certaines entreprises sont exclues de cette obligation. Pour d'autres, elle va prévoir, pour le calcul de cette obligation qu'une partie importante de salariés occupant certaines "catégories d'emplois" seront exclus de l’assiette servant de base de calcul de l'effectif soumis à la loi du 10 Juillet 1987, (1.061.950 emplois en 1993). Dans un cas comme dans l'autre il n'est donné aucune raison objective ni une argumentation crédible.

Au regard des conditions de mise en oeuvre de la loi du 10 juillet 1987, on peut comprendre que la recherche du "choix" à opérer de la part des employeurs n'a pas été tournée massivement vers l'emploi en milieu ordinaire et s'est donc portée tout naturellement sur les trois autres possibilités .

Comme nous venons de le voir au fil de cette introduction, l'alternative à l'emploi des travailleurs handicapés en milieu ordinaire est donc fondée et facilitée par les textes eux-mêmes.

Cette hypothèse a besoin d'être étayée par un examen précis. Celui-ci portera sur le constat des moyens mis en oeuvre que ce soit aux plans législatifs ou financiers, administratifs ou structurels, sur les résultats obtenus et fera ainsi l’objet de la première partie.

Une fois cet examen établi, nous approfondirons dans une deuxième partie, les raisons, les motivations qui apparaissent comme les plus importantes de la part des employeurs dans les choix opérés vis à vis de la loi de 1987.

Nous demanderons au travers d'entretiens, à des employeurs de la région Rhône-Alpes d'objectiver les choix qui les conduisent à privilégier les mesures autres que l'emploi direct de travailleurs handicapés.

Ces entretiens auprès de dirigeants d'entreprise permettront de vérifier si les raisons économiques invoquées sont bien les motivations fondamentales qui les guide dans les choix réalisés (comme le présuppose l'hypothèse) et dont la conséquence se traduit par l’échec actuel de la loi de 87 dans l'objectif d'insertion de 6% de travailleurs

Dans une troisième partie nous tenterons de formuler une synthèse des arguments développés dans les entretiens et de mettre en valeur les arguments développer.

La conclusion générale nous permettra d'éclairer certaines pistes de réflexion et quelques propositions visant à surmonter les freins objectifs que rencontre la loi du 10 juillet 1987.

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