Budget 99 de l'emploi et de la formation professionnelle 

J'ai l'honneur, avec Nicole PERY, de présenter à votre assemblée les crédits de l'emploi et de la formation professionnelle pour 1999.

Depuis un an et demi, le Gouvernement s'est donné pour priorité essentielle l'emploi et la lutte contre le chômage. Cet objectif répond à l'attente la plus forte, la plus largement partagée, la plus fondamentale de nos concitoyens.

Plus que d'une attente, qui peut être aussi indéterminée qu'un vœu ou un espoir, il s'agit d'une exigence précisément adressée aux responsables politiques, pour qu'ils sachent et qu'ils osent proposer et construire des réponses concrètes, efficaces et novatrices.

Pour ma part, je perçois à chaque instant cette interpellation, qui dément l'opinion trop répandue que les gens n'attendent plus rien du politique. Je suis convaincue qu'il n'en est rien, que le scepticisme n'est pas la chose du monde la plus répandue, et que le fondement le plus solide de la confiance dans la société ou dans l'économie est la confiance dans la politique.

Mais une volonté politique n'est crédible qu'accompagnée d'actes concrets. Et quoi de plus concret, au-delà de la technique, que les choix budgétaires ?

Il est vrai que faire un budget, c'est d'abord se heurter à des contraintes. Aussi bien les contraintes héritées des choix passés - et l'on sait qu'en matière de dispositifs d'emploi l'inertie financière est forte -, que les contraintes que l'on se donne, comme l'impératif de la maîtrise des déficits publics.

Mais faire un budget, c'est surtout faire des choix, savoir dégager des marges de manœuvre pour les financer, donner aux services qui les mettront en œuvre les moyens de les assumer, enfin veiller à ce qu'ils ne se diluent pas au cours de l'exécution.

Comme celui de 1998, le budget 1999 est porteur d'une approche offensive et active du problème du chômage. M. BAPT, vous avez parlé d'un tournant en ce sens. Je dirais aussi que cette approche est confortée cette année par une double dynamique. Celle de la reprise de la croissance et de l'amélioration de la situation de l'emploi, et celle que donnent à notre action les lois majeures votées depuis le début de cette législature : le dispositif emplois jeunes, la loi d'incitation à la réduction du temps de travail et la loi de lutte contre les exclusions.

La situation économique et sociale de notre pays s'améliore. La croissance est relancée sur la base solide de la demande intérieure, que nous avons alimentée en soutenant le pouvoir d'achat des ménages. La zone de stabilité que constitue l'Europe amortit les aléas internationaux. Les créations d'emplois reprennent dans le secteur marchand, et le recul tendanciel du chômage se confirme, avec en septembre 173.000 chômeurs de moins que le point haut de juin 1997. Le chômage des jeunes a reculé de 12 % en un an, le chômage de longue durée amorce sa décrue (moins 12.000 en septembre) et les licenciements économiques ont baissé de plus de 22 % sur un an.

Mais la croissance économique ne suffit pas à faire reculer durablement le chômage. Et surtout, la croissance est en réalité un processus inégalitaire, qui laisse en marge ceux qui sont trop peu formés, trop fragiles ou éloignés de l'emploi pour en tirer directement les bénéfices. Sa tendance spontanée est de générer d'abord plus d'emplois précaires, comme le montre la progression inquiétante des contrats à durée indéterminée et de l'intérim.

Non seulement la croissance ne permet pas de faire l'économie d'une politique active de l'emploi, mais il faut absolument l'accompagner de mesures structurelles pour enrichir son contenu en emplois, contrer la précarité et offrir des solutions durables de retour à l'emploi à tous ceux qui en restent exclus.

En d'autres termes, la politique de l'emploi doit jouer sur deux registres à la fois : agir sur le développement de l'emploi par des politiques structurelles, et travailler sans relâche à l'insertion de ceux qui ont le plus de difficultés pour accéder à l'emploi.

Telle est la logique du budget de l'emploi pour 1999, et la justification de sa progression importante de 4 %, presque deux fois plus que la hausse générale du budget de l'Etat, qui le porte à 161 milliards 85.

Avant d'en détailler le contenu, et pour illustrer mon propos sur le volontarisme en matière budgétaire, je voudrais rappeler que le total des mesures nouvelles s'élève à 17 milliards, dont 13 pour les trois priorités majeures à financer en 1999 - emplois jeunes, réduction du temps de travail, programme de lutte contre les exclusions -, à mettre en regard d'une augmentation nette du budget de 6 milliards 260. C'est dire l'importance du travail d'ajustement et de redéploiement opéré pour financer nos choix.

1 - Le premier objectif que je me suis assigné est de mettre en place les moyens nécessaires aux politiques structurelles de développement de l'emploi.

a) L'aide à la réduction du temps de travail, tout d'abord : c'est la novation de 1999, même si le budget 1998 préfigurait le dispositif sous la forme d'une provision incluse dans un chapitre du budget des charges communes, désormais réintégré dans le budget de l'emploi.

L'objectif des 35 heures va enclencher une dynamique puissante pour la création d'emplois ou leur préservation dans les secteurs menacés.

[M. GREMETZ,], nous n'avons pas encore le recul nécessaire pour faire un premier vrai bilan. Mais les résultats sont bons quatre mois seulement après l'entrée en vigueur du dispositif quand on sait le temps qu'il faut pour parvenir à un accord. A la fin du mois du temps de travail avaient été signés, concernant 62.846 salariés et 8 % d'emplois créés (4.940) ou sauvegardés.

Plus encore que ces résultats, c'est la dynamique de la négociation à l'œuvre qui est remarquable. Il y a un mois, un sondage SOFRES - Usine nouvelle montrait que déjà près de 20 % des entreprises négociaient, et 20 % annonçaient qu'elles entameront une négociation prochainement. Les chiffres sont encore plus élevés dans les grandes entreprises : 40 % des plus de 200 salariés négocient, 20 % s'apprêtent à le faire.

Quand on se souvient que la loi ROBIEN, en trois ans, a concerné 2 % seulement des salariés du secteur marchand, on mesure le chemin parcouru.
Il est néanmoins trop tôt encore pour faire une prévision des crédits qui seront consommés en 1998 et 1999. C'est la raison pour laquelle nous avons raisonné en termes de provision pour cette année encore.

La provision inscrite au PLF pour l'aide incitative se monte à 3 milliards et demi. Elle sera complétée par les reports de crédits inutilisés de la provision 1998, et permettra la montée en charge du dispositif. En outre, 200 millions sont prévus pour apporter une aide financière à l'élaboration des conventions.

A l'issue de la concertation avec les partenaires sociaux, il a été convenu d'une méthode de travail pour examiner les conditions dans lesquelles les économies générées par la RTT pour les régimes de protection sociale pourront être recyclées. Un bilan sera fait en cours d'année pour faire le point des créations d'emplois induites par la RTT, l'évolution des salaires, et au total les recettes supplémentaires des régimes. Des décisions seront prises au vu de ce bilan partagé et après une nouvelle concertation des partenaires sociaux.

b) Le deuxième élément clé de la politique de développement de l'emploi est le programme " emplois jeunes ", qui est en train de faire la preuve de sa réussite.

La création des nouveaux services se développe à un rythme soutenu : fin octobre, 143.433 emplois étaient déjà créés dans le cadre du programme, dont 75.000 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics, 60.000 dans l'éducation nationale et 8.250 dans la police nationale.

Ce rythme de montée en charge montre que les objectifs de 150.000 emplois créés à la fin de cette année et de 250.000 à la fin de 1999 sera atteint.
J'en tire aussi la conviction que la loi atteint son but, qui est de répondre à des besoins importants de nouveaux services qui, d'utiles, vont peu à peu se révéler indispensables et finalement solvables, et de permettre aux jeunes de trouver une situation durable et de reprendre confiance en exerçant une activité d'utilité sociale.

Certains ont pu craindre au départ que les recrutements privilégient les jeunes surqualifiés. Or ce n'est pas le cas : 30 % des jeunes embauchés n'ont pas de qualification ou au plus un CAP, les deux tiers ont une formation de niveau égal ou inférieur au bac. Les jeunes des quartiers, à qui le programme de lutte contre les exclusions prévoit de réserver 20 % des emplois, trouvent aussi leur place dans ce programme, grâce aux efforts réalisés dans la périphérie des grandes villes, moins pour mobiliser ces jeunes - car ils sont comme partout ailleurs capables et désireux de travailler, que pour appuyer le montage des projets.

Le coût total 1999 pour le budget de l'emploi devrait être de 17 milliards, ramenés grâce aux reports de crédits à 14 milliards 300, dont 380 MF sont transférés au FEDOM et 125 MF consacrés à l'ingénierie des projets.

c) L'allégement des charges patronales sur les bas salaires peut et doit également contribuer au développement de l'emploi.

L'objectif d'engager une réforme des cotisations sociales patronales afin d'assurer un financement de la sécurité sociale plus juste et plus favorable à l'emploi a été réaffirmé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il donnera lieu au dépôt d'un projet de loi avant la fin du premier semestre 1999, dans le rapport annexé à l'article 1.

Cette réforme devra s'opérer sans prélèvement sur les ménages et sans accroître globalement les prélèvements sur les entreprises. Un amendement adopté par votre assemblée, accepté par le gouvernement, a exprimé le vœu qu'un projet de loi soit déposé avant la fin du premier semestre 1999.

Dans cette perspective, la concertation se poursuit avec les partenaires sociaux qui ont confirmé leurs attentes en ce domaine. Même si les avis divergent sur les moyens d'y parvenir, un large consensus s'est déjà exprimé sur les objectifs que nous nous fixons.

Il faudra tenir compte des allégements existants en tenant compte des nombreuses critiques qui s'élèvent contre l'effet de trappe à bas salaires créé par la ristourne dégressive.

Pour le moment, ce dispositif de " ristourne dégressive " est reconduit dans le budget 1999 dans la configuration adoptée en 1998. La dotation à ce titre est portée dans le budget 1999 à 43 milliards.


2 - Le deuxième axe de ce budget consiste à concentrer les dispositifs sur les publics les plus éloignés de l'emploi.

C'est tout l'enjeu de la lutte contre les exclusions et du " nouveau départ " mis en exergue par le Plan national pour l'emploi adopté par la France à la suite du sommet de Luxembourg de novembre 1997.

Je voudrais ici répondre à ceux d'entre vous, nombreux [M. GREMETZ..], qui m'ont demandé où en sont les textes d'application de la loi de lutte contre les exclusions.

Les décrets et les circulaires du ministère de l'emploi et de la solidarité, qu'il s'agisse de la réduction du temps de travail ou des emplois jeunes, ont été publiés dans la semaine qui a suivi la promulgation de la loi.

L'exercice a nécessairement demandé plus de temps s'agissant de la loi exclusions. C'est en effet un texte de grande ampleur, 159 articles, plus de 50 milliards sur deux ans. Tous les domaines sont concernés, 19 ministères sont impliqués.

La publication des textes a commencé dès la promulgation de la loi le 29 juillet, et même avant pour certains.

- Trois textes sont sortis entre le 1^er et le 30 juillet : instruction de préparation du programme TRACE, circulaire sur la mise en place des commissions d'aide sociale d'urgence, les CASU (complétée le 30 octobre), circulaire du directeur général de l'ANPE sur la mise en place des nouveaux départs.
- Le 25 septembre, instruction générale aux préfets sur la méthode de travail et les priorités à très court terme.
- Du 12 au 15 octobre, quatre textes : décret sur les primes des contrats de qualification et sa circulaire, composition et présidence du Comité national des missions locales, le CNML, circulaire sur les comités de liaison auprès des échelons déconcentrés de l'ANPE et de l'AFPA.
- Du 22 au 26 octobre, consultation du CNML sur la circulaire TRACE et publication, circulaire conjointe avec le secrétariat d'Etat au logement sur la continuité des allocations logement (passage de l'allocation temporaire de logement à l'aide personnalisée au logement), décret sur le cumul du RMI avec la " petite " allocation pour jeune enfant (pendant la grossesse) et la majoration d'âge à 10 et 15 ans des allocations familiales.

Le décret contrat de qualification adultes est dans le circuit des signatures.
Les décrets sur la création d'entreprise par les jeunes et les bénéficiaires des minima sociaux, sur la refonte des CES et des CEC, sur le cumul entre minima sociaux et revenus d'activité professionnelle, sur le saturnisme sont à l'examen au Conseil d'Etat.

Reste à finaliser les décrets insertion par l'économique, mais je rappelle que la loi prévoit une entrée en vigueur au 1^er janvier 1999, ce qui laisse un peu de temps.

En résumé, aujourd'hui, la majorité des textes ont été publiés ou sont sur le point de l'être ; la plupart des dispositions concernant les moyens d'existence des bénéficiaires des minima sociaux sont en vigueur depuis plusieurs mois déjà, j'y reviendrai ; les dispositifs les plus importants, tels que ceux qui concernent l'accès à l'emploi des personnes les plus en difficulté, accueillent déjà les premiers bénéficiaires.

Quant aux crédits annoncés en mars, ils trouvent intégralement leur place dans le budget 1999.


2-1 Trois milliards 200 millions de mesures nouvelles sont consacrés aux dispositifs nouveaux ou remodelés pour assurer un processus durable de retour à l'emploi des personnes, tant adultes que jeunes, qui en sont le plus éloignées et les aider à sortir de la logique d'assistance.

a) Le premier de ces dispositifs est le contrat emploi consolidé.

Le nombre de CEC ouverts en 1999 est porté à 60.000, le double de ce qui était budgété en 1998, et le taux d'aide est porté à 80 % sur les cinq ans du contrat pour les personnes qui n'ont pas d'autre solution pour accéder à l'emploi. L'enveloppe 1999 est de 5 milliards 250, en hausse de 2 milliards 100.

b) L'élargissement du contrat de qualification aux adultes sans qualification, prévu à titre expérimental par la loi de lutte contre les exclusions est mis en place et financé à hauteur des 349 MF nécessaires l'exonération des charges et à l'octroi de primes à l'embauche pour 10.000 contrats.

Mme PERY développera plus avant les objectifs et les modalités de ce dispositif axé sur la prévention de l'exclusion des jeunes adultes qui n'ont pas eu accès à temps aux différents cycles de formation.

Le décret est dans le circuit de signature, je l'ai dit, et je l'ai pour ma part paraphé ainsi que Nicole PERY. Plusieurs branches se sont manifestées pour participer au développement de ce contrat, et le bâtiment a déjà signé un accord pour 1.000 contrats.


c) Troisième dispositif majeur de la loi exclusions, le programme TRACE permettra d'accueillir 40.000 jeunes particulièrement touchés par des difficultés d'accès à l'emploi.

[M. DESTOT intervient sur TRACE et le réseau des missions locales : la suite à adapter en fonction du contenu de son intervention, pas encore connue.]

L'insertion des jeunes en difficulté passe par une approche individualisée et des réponses personnalisées qui dépassent les clivages traditionnellement observés, tant entre emploi et formation, qu'entre insertion professionnelle et insertion sociale.

Nous savons tous par expérience que ceci est particulièrement difficile. Les élus, particulièrement les maires, sont confrontés quotidiennement aux problèmes d'emploi, de marginalisation des jeunes. Aussi l'Etat doit-il s'engager résolument à leurs côtés, en recherchant la complémentarité et non la concurrence.

C'est dans cet esprit que nous avons conçu le programme TRACE, qui a pour objet de proposer aux jeunes qui cumulent des difficultés professionnelles et sociales des parcours d'insertion pouvant aller jusqu'à 18 mois.

Avec l'appui de l'ANPE, le réseau des missions locales et PAIO assurera le pilotage et le suivi de ces parcours vers l'emploi. En effet, tout en étant pleinement inscrit dans les objectifs et les missions du service public, ce réseau a un atout essentiel, qui le fonde, le partenariat entre les collectivités territoriales et l'Etat.

Au total, 267 MF de crédits nouveaux consacrés spécifiquement à TRACE, dont 147 MF sur le budget de l'emploi pour financer le suivi des parcours, par le réseau ou confié à des opérateurs externes, et 120 MF sur le budget solidarité pour abonder les Fonds d'Aide aux Jeunes afin d'apporter une aide matérielle aux jeunes les plus démunis dans les intervalles entre deux contrats ou stages de formation.

Au-delà de ce renforcement des moyens d'accompagnement, l'Etat mobilisera pour TRACE des moyens très importants pendant le parcours, puisque les jeunes auront une priorité d'accès aux dispositifs de la politique de l'emploi (CES, contrats d'orientation, insertion par l'économique), et à l'issue du parcours à travers les emplois jeunes, les contrats en alternance, la création d'entreprise, et bien entendu les offres d'emplois de l'ANPE.

Cet effort ne prendra tout son sens que si les collectivités locales participent activement au programme, les conseils régionaux notamment pour leur compétence de droit commun en matière de formation professionnelle des jeunes et les conseils généraux, qui financent également le réseau d'accueil et jouent un rôle clé en matière d'action sociale.

L'enjeu est de faire une place à tous les jeunes : il vaut bien que l'on dépasse les querelles de compétence et les clivages politiques.

C'est pour cette raison que le Gouvernement a souhaité que les collectivités locales s'engagent à même hauteur que l'Etat pour renforcer le réseau en moyens opérationnels et humains. Le Gouvernement attend également que les collectivités locales donnent, comme l'Etat va le faire, un accès prioritaire aux mesures et dispositifs qui sont les leurs, qu'il s'agisse des FAJ ou des actions de formation professionnelle.

Je sais que sur ces principes il y a un large accord, je sais que dans nombre de régions les discussions sont largement avancées. Je souhaite que nous puissions concrétiser rapidement ces accords.

Encore une fois, TRACE n'est pas une remise en cause de la décentralisation ; au contraire, ce programme pourra la conforter en articulant mieux les compétences des collectivités locales et celles de l'Etat au profit des jeunes. TRACE n'est pas un programme du Gouvernement financé par les collectivités locales ; c'est un outil qui est mis à la disposition des collectivités qui voudront s'en saisir, c'est une opportunité pour elles de démultiplier leur action.


d) Les entreprises d'insertion seront soutenues et dynamisées

[intervention GREMETZ sur la précarité, et sans doute d'autres. Vous devrez y revenir pour répondre en 2^ème partie à une question de DELNATTE RPR.]

Les dernières années ont été difficiles pour le secteur de l'insertion par l'économique. Après une période de croissance rapide enclenchée en 1992, le développement du secteur s'est interrompu, malgré le développement de la précarité. Entre 1995 et 1997, le nombre d'entreprises d'insertion et d'associations intermédiaires a même globalement baissé, seules les entreprises de travail temporaire d'insertion ont continué sur leur lancée.

Les restrictions budgétaires, tant en ce qui concerne l'insertion par l'économique que l'action sociale, ont pesé sur la viabilité des structures, au point que certaines ont dû cesser leur activité.

Ces restrictions budgétaires ne sont pas sans lien avec les contestations grandissantes de ceux qui, pointant du doigt les aides publiques sans voir l'effort en matière d'insertion, voulaient interdire les activités marchandes.

Il nous fallait, pour relancer le mouvement et apporter une réponse à la hauteur des enjeux, clarifier le rôle de l'insertion par l'économique, lever les ambiguïtés qui pesaient sur leur développement, créer de nouveaux outils et améliorer ceux qui existaient. Il fallait enfin renforcer les moyens financiers.

Tous ces outils, nous les avons désormais grâce à la loi du 29 juillet. Avec pas moins de 8 articles sur les 25 articles que comprend le volet emploi, l'insertion par l'économique a trouvé la place qui lui revenait au sein du code du travail.

Son objet est clarifié, le contact avec le service public de l'emploi est renoué au travers du système d'agrément délivré par les agences locales de l'ANPE, un cadre légal est donné à la démarche conventionnelle entre les acteurs de terrain, les structures d'insertion par l'économique, les services déconcentrés de l'Etat, les agences locales pour l'emploi, les partenaires sociaux. La coordination de l'initiative locale sera assurée par le conseil départemental de l'insertion par l'économique élargi aux partenaires sociaux et aux élus.

J'aurai l'occasion de revenir sur tous ces points à la faveur de vos questions.

Pour le moment, je voudrais insister sur les moyens sans lesquels cette architecture tournerait à vide, et que nous avons mis en place dans ce budget.

Avec 746 MF, le budget 1999 prévoit un quasi doublement des crédits, tandis que le Fonds social européen apportera 280 MF pour contribuer à la première étape vers le doublement des PLIE. Au-delà, la montée en charge des moyens est prévue dans le programme de prévention et de lutte contre les exclusions, pour plus de 3 milliards au total sur 1999-2000.

Les aides sont harmonisées, renforcées et simplifiées pour une meilleure efficacité et une plus grande transparence :

- Les structures du secteur marchand bénéficieront toutes d'une exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale alors que l'exonération n'était que de 50 % pour les entreprises d'insertion et avaient disparu pour les entreprises d'intérim d'insertion. 363 MF sont inscrits à ce titre.
- Les aides aux postes d'insertion sont désormais unifiées : 50.000 F par poste dans les entreprises d'insertion et 120.000 F par poste d'encadrement dans les ETTI, et les circuits de paiement simplifiés, le versement étant assuré par la seule délégation à l'emploi. La ligne budgétaire est créée avec 338 MF.
- Enfin sont créés, et dotés de 75 MF, des fonds départementaux d'insertion par l'économique destinés à financer le développement des initiatives locales - ingénierie des projets, aide au démarrage et la consolidation des structures.

2-2 Les dispositifs classiques sont recentrés sur leur vocation première, l'accès à l'emploi de ceux qui n'ont pas d'autres solutions.

Les dispositifs classiques de la politique de l'emploi (CES, CIE, stages…) ont trop souvent été utilisés pour faire face au déficit global d'emploi.

Or, on sait que ces outils sont peu adaptés pour cet objectif :
- au-delà des effets très conjoncturels, les effets d'aubaine et de substitution aboutissent à un effet sur l'emploi très modeste ;
- si, pour des personnes en grande difficulté, l'emploi aidé est indispensable pour amorcer le retour à l'emploi, pour les autres, on constate que l'accès à l'emploi n'est pas plus facile après qu'avant (le CES n'est pas forcément un point fort sur un CV).

Face à ce constat largement partagé, nous avons, je l'ai dit, défini une stratégie nouvelle pour créer des emplois, fondée sur des mesures structurelles : le soutien de la croissance, les 35 heures, les emplois jeunes, la réforme du financement de la sécurité sociale.

Ceci nous permet, par un recentrage actif des dispositifs classiques sur les personnes qui en ont réellement besoin, d'augmenter le nombre d'emplois disponibles pour les personnes qui n'ont pas accès directement à l'emploi classique, tout en faisant des économies sur l'enveloppe globale.

a) Les contrats emploi solidarité sont recentrés sur leur véritable fonction, qui est de préparer le retour à l'emploi des personnes qui ont perdu le contact avec le monde du travail.

L'amélioration de l'emploi a conduit à entamer cette démarche dès 1998. Sur les 500.000 CES budgétés en 1998, 450.000 seront mis en place. Mais en augmentant de 56 % à 67 % la proportion des chômeurs de longue durée, le nombre de CES qui leur est réservé sera passé de 280.000 à 300.000. Il ne s'agit pas d'une simple déclaration d'intention ; ce taux de 67 % était déjà atteint à la fin du mois de juin.

L'effort s'accentuera en 1999, puisque 75 % des 425.000 CES ouverts seront ciblés sur les publics prioritaires, soit 318.700 places. Ce recentrage génère une économie de 1 milliard 7 : la dotation CES en 1999 est de 9 milliards 9 contre 11 milliards 6 en 1998.

Je n'ignore pas cependant [BOULARD ? rapport pas parvenu mais probable] que dans certains endroits, des difficultés sont apparues et que la programmation des enveloppes, désormais laissée à une plus grande initiative des services déconcentrés dans le cadre du service public de l'emploi, a pu accuser un certain retard par rapport aux objectifs.

C'est la raison pour laquelle j'ai demandé à mes services d'opérer les ajustements nécessaires, tout en maintenant l'objectif de privilégier l'accès à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées, soit par leurs difficultés propres, les personnes handicapées notamment, soit par la durée de leur chômage antérieur.

a) La même démarche prévaut pour les contrats initiative emploi (CIE).

[G. GORCE interviendra sur le ciblage des CIE et des SIFE, à compléter en fonction du contenu précis de son propos]

La croissance de l'emploi dans le secteur marchand autorise à diminuer les entrées 1999 à 180.000 contre 200.000 en 1998 ; dans le même temps, l'objectif d'insertion des publics prioritaires est accru. En termes budgétaires, la dotation a été fortement réduite pour tenir compte de l'augmentation constatée du taux de rupture des contrats. L'économie induite est de 3 milliards 6 et permet de limiter à 9 milliards 5 le montant de l'enveloppe 1999.

c) Enfin, l'offre de stages du FNE pour les chômeurs de longue durée est revue en baisse pour les SIFE (145.000 contre 160.000) et pour les stages d'accès à l'entreprise (30.000 contre 40.000), en raison du développement d'autres possibilités d'accès à l'emploi (contrats de qualification adultes, emplois jeunes) et pour éviter les effets d'aubaine, plus forts en période de reprise de l'emploi.

Cette stratégie de recentrage actif est appliquée y compris aux mesures dont le volume est globalement en hausse : CEC, contrats de qualification et d'apprentissage, par une modulation des avantages liés à ces contrats en fonction des difficultés des personnes et par un meilleur pilotage par le service public de l'emploi.

Au total, entre fin 1997 et fin 1999, le nombre des contrats pour les personnes qui n'ont pas accès à l'emploi classique augmentera de 120.000, soit :
- 70.000 pour les CES et les CEC
- 40.000 contrats de qualification pour les jeunes les moins qualifiés
- 10.000 contrats de qualification pour les adultes
- stabilisation pour les stages chômeurs de longue durée et les CIE, le recentrage compensant la baisse des flux.


2-3 Le troisième élément de cette stratégie consiste à faciliter les transitions des minima sociaux vers l'emploi en prenant mieux en compte les contraintes financières.

Les inquiétudes des bénéficiaires de minima sociaux font parfois obstacle à la reprise d'emploi : inquiétude de ne pas retrouver leur allocation si l'emploi s'avère précaire, inquiétude de ne pas pouvoir faire face aux frais supplémentaires de déplacement, de vêtements, de garde d'enfants le cas échéant.

Cette situation n'était pas acceptable, et c'est la raison pour laquelle nous avons engagé dans la loi exclusions une réforme d'ampleur des cumuls de revenus des minima sociaux et d'une activité salariée.

La rédaction des textes a demandé du temps en raison de la grande diversité des situations qu'il faut prendre en compte (reprise d'une activité stable, alternance rapide de périodes d'emploi à temps plein, de chômage total, d'activités très réduites…) et des différents modes de gestion des minima sociaux, trimestrielle décalée pour le RMI et l'API, mensuelle en temps réel pour l'ASS, semestrielle enfin pour l'assurance veuvage.

Le dispositif est maintenant prêt, le texte est au Conseil d'Etat. Compte tenu des délais techniques de mise en œuvre, il devrait intervenir d'ici un mois.

- Les mécanismes propres au RMI et à l'ASS sont renforcés, avec 3 mois de cumul intégral sous certaines conditions, puis 50 % sur les 9 mois suivants, soit un an au total (contre 750 heures actuellement).
- Ce mécanisme s'appliquera à l'allocation de parent isolé et à l'allocation d'assurance veuvage alors que jusqu'ici aucun cumul n'était possible pour ces deux minima.


3 - Au-delà des dispositifs de la politique de l'emploi, ce budget porte également le financement des préretraites et des revenus de remplacement, qui représente une masse importante de près de 17 milliards.

Le même souci d'efficacité et de justice s'applique à cet aspect de notre politique.

a) La contribution de l'Etat au financement des plans sociaux ne doit pas conduire la collectivité à se substituer aux responsabilités des entreprises.

Nous poursuivons donc en 1999 le raffermissement des conditions d'accès aux préretraites FNE. Le freinage antérieur, conjugué à la diminution des entrées prévues (18.000 au lieu de 20.000 AS-FNE et 25.000 préretraites progressives) et la contribution financière plus importante demandée aux entreprises bénéficiaires qui sont en capacité de l'assumer, expliquent que la dotation baisse de 4 milliards et demi (6 milliards 8 contre 11 milliards 3 au total).

M. GREMETZ, vous avez évoqué la question des licenciements. Je me suis déjà exprimée dans cette enceinte sur le fait que, même si dans une économie ouverte comme la nôtre, des licenciements peuvent se justifier, par exemple en cas de perte de marchés, il est de la responsabilité des pouvoirs publics d'apprécier la réalité du motif invoqué pour les justifier. Or, à l'évidence, tous les motifs ne sont pas recevables, comme dans le cas où une fermeture d'usine est décidée dans le but de délocaliser la production, a fortiori quand l'entreprise avait bénéficié d'aides publiques pour s'installer.

Dès mon arrivée au ministère, le 17 juillet 1997 exactement, j'ai donné aux préfets et aux services déconcentrés des instructions fermes de vigilance, le plus en amont possible, sur les procédures de licenciement et le contenu des plans sociaux. Chaque plan social fait l'objet d'un examen particulier de la part de l'inspection du travail, qui dispose depuis 1993, comme vous le savez, du pouvoir de constater l'absence ou l'insuffisance du plan social. Au surplus, à votre initiative, M. GREMETZ, la loi exclusions a donné la possibilité à l'administration du travail de suivre l'exécution des plans sociaux.

Pour dissuader les entreprises qui voudraient se débarrasser de leurs salariés les plus âgés et qui ont le plus de difficultés à se reclasser sans avoir à négocier de préretraites avec l'Etat, j'ai décidé de renforcer le dispositif actuel et de doubler le montant de la contribution dite " Delalande " que doivent verser ces entreprises aux ASSEDIC.

Une préretraite, accessible à partir de 57 ans, voire 56 ans par dérogation, est en effet aujourd'hui deux fois plus coûteuse, dans les grandes entreprises, qu'un licenciement " sec ". Ce phénomène a été aggravé en 1997 par la mise en place de l'ACA, qui améliore l'indemnisation chômage des personnes ayant plus de 40 ans de contribution au régime d'assurance vieillesse. Résultat : entre 1994 et 1997, les entrées au chômage de salariés de plus de 55 ans sont passé de 55 000 à 71 000, malgré la mise en place de l'ARPE.

Pour mieux protéger les salariés âgés, et éviter de faire payer les restructurations à la collectivité lorsque les entreprises ont la capacité d'en assumer le coût, un rééquilibrage était nécessaire.

J'ai donc décidé, après avoir consulté les partenaires sociaux, de doubler la contribution Delalande. Aujourd'hui, la contribution est de 1 mois à 50 ans et augmente, progressivement pour éviter les effets de seuil, jusqu'à 6 mois à 56 ans et au-delà. A partir du 1^er janvier 1999, par décret, le taux sera porté à deux mois de salaire à 50 ans et augmentera progressivement jusqu'à 12 mois de salaire à 56 et 57 ans. Il sera ensuite dégressif jusqu'à 60 ans, le coût pour la collectivité étant d'autant moins élevé qu'on se rapproche de l'âge de la retraite.

Ce nouveau barème ne s'appliquera toutefois pas aux petites entreprises, pour lesquelles le phénomène de contournement est marginal. Ainsi, les moins de 20 salariés continueront à être exonérées pour le premier licenciement dans une période de 12 mois, les 20-50 resteront sur le barème actuel.

Je voudrais dire à ceux qui s'inquiètent d'éventuels effets pervers conduisant à freiner les embauches de salariés âgés, qu'en 1992, nous avions mis en place une exonération pour les chômeurs de plus 50 ans embauchés après le 9 juin 1992. Ce cas d'exonération demeure. Il y a donc bien une incitation à embaucher des chômeurs de plus de 50 ans et non le contraire, puisque la contribution Delalande n'est pas due dans ce cas, elle ne vaut que pour les salariés de plus de 50 ans embauchés avant 1992.

J'ai également décidé d'assujettir les conventions de conversion à la contribution Delalande. Ce dispositif est en effet de plus en plus utilisé pour contourner les préretraites et non pour le reclassement des salariés : entre 1994 et 1997, le nombre de salariés de plus de 50 ans en convention de conversion est passé de 10% à 17,5% ; l'augmentation est particulièrement importante dans la tranche des plus de 55 ans qui a été multipliée par 4 sur la même période (de 1,3% à 5,2%). Cette mesure interviendra dès que nous aurons un support législatif, vraisemblablement le prochain DMOS.

Le produit de cette contribution ira alimenter les crédits des préretraites.

J'ajoute enfin que le dispositif d'incitation à la réduction du temps de travail du 13 juin 1998 apporte un nouvel outil à la lutte contre les licenciements économiques puisqu'il permet à des entreprises confrontées à des difficultés économiques et qui s'engagent, par accord, à réduire la durée du travail pour sauvegarder des emplois, de bénéficier d'une aide. A la fin octobre, 58 accords de ce type ont été conclus, concernant 10.435 salariés et permettant de préserver 1.100 emplois.

Par ailleurs, je constate avec satisfaction que les partenaires sociaux discutent activement d'une extension de l'ARPE dans la voie tracée lors de la conférence du 10 octobre 1997 : l'accès des salariés qui ont commencé à travailler très jeunes (14 ans) avant l'âge plancher de 58 ans de l'ARPE actuelle.

Le Gouvernement s'était dit prêt à participer à hauteur de 40.000 F par an et par personne pour une ouverture au dispositif aux salariés de plus de 56 ans ayant débuté à 14 ans. Pour un démarrage au 1^er janvier 1999, le coût total (Etat plus UNEDIC) est estimé par mes services à 1 milliard de francs en 1999 et à 1 milliard et demi en 2000 et les années suivantes. Ces estimations convergent avec celles de l'UNEDIC. La participation de l'Etat couvrirait environ un tiers de ces sommes.

c) La priorité accordée à l'emploi ne nous fait pas oublier la situation des personnes dont les ressources sont constituées des minima sociaux.

La plupart des dispositions du programme exclusions relatives à l'amélioration des moyens d'existence des bénéficiaires des minima sociaux sont en vigueur et d'autres ont été prises depuis lors.

- L'allocation de solidarité spécifique a été revalorisée, en mars, de 6 % avec effet rétroactif au 1^er janvier 1998, après une première augmentation de 2 % décidée en juillet 1997. En 6 mois, le retard accumulé en quatre ans a été rattrapé. Cela signifie très concrètement que près de 500.000 personnes ont connu une augmentation de 8 % de leurs revenus.

- Les 13.000 bénéficiaires de l'allocation d'insertion ont quant à eux bénéficié d'une augmentation de 30 %, et cette revalorisation, par le jeu du plafond de ressources, a permis à 5.000 personnes qui en étaient exclues d'y accéder.

- L'allocation spécifique d'attente, pour les bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'AI ayant cotisé 40 ans, est entrée en vigueur au 1^er juin 1998, dès la publication des décrets. Environ 17.600 personnes ont d'ores et déjà déposé un dossier aux ASSEDIC s'agissant de l'ASS ; les chiffres ne sont pas encore connus s'agissant des bénéficiaires du RMI.

- Enfin, l'ASS et l'AI sont désormais indexées sur les prix et sont devenues insaisissables et incessibles.

Toutes ces mesures sont traduites dans la subvention de l'Etat au fonds de solidarité. Ce surcoût est cependant atténué par la diminution tendancielle du nombre des bénéficiaires de l'ASS : de ce fait, la dotation au fonds de solidarité n'augmente que de 274 MF, passant de 8 milliards 115 à 8 milliards 389.

D'autres mesures, qui n'apparaissent pas dans ce budget, vont dans ce sens.

- Un décret du 26 octobre 1998 permet le cumul du RMI et de l'APJE (l'allocation pour jeune enfant) pendant la grossesse y compris le mois de naissance de l'enfant. Le même décret permet que les majorations d'âge des allocations familiales, à 10 ans et à 15 ans, soient versées en sus du RMI.

- Enfin, dans le cadre du PLFSS, l'allocation d'assurance veuvage est remodelée et le montant versé la seconde année est maintenu au niveau de la première année, et j'ai annoncé une revalorisation de 2 % du minimum vieillesse et du minimum de la pension de réversion au 1^er janvier 1999.

4 - Je terminerai en évoquant, pour m'en réjouir, les mesures substantielles obtenues pour renforcer nos moyens en personnel et fonctionnement, tant il est vrai qu'il n'est pas de politique crédible sans disposer des moyens humains et opérationnels nécessaires à sa mise en œuvre.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité a été plus que fortement sollicité pour concevoir et élaborer les grands textes de loi que nous nous étions engagés à faire voter, et pour les traduire en un laps de temps très court dans les formes nécessaires à leur application sur le terrain. J'en profite d'ailleurs pour saluer ici devant vous l'effort de mobilisation que l'administration centrale comme les services déconcentrés ont déployés depuis un an et demi.

Et cette mobilisation doit se poursuivre. Tout ce que je viens de développer sur la nouvelle stratégie de la politique de l'emploi, et qui rejoint ce qu'a expliqué Bernard KOUCHNER sur l'approche renouvelée de l'action sociale de l'Etat, le montre : de plus en plus, la mission du service public de l'emploi suppose de rompre avec le traitement de masse des mesures, et d'offrir aux demandeurs d'emploi un accompagnement individuel, approfondi et suivi dans le temps. Cette approche qualitative, très exigeante en moyens humains, vaut aussi pour la mise en œuvre et le suivi des emplois jeunes et de la réduction du temps de travail.

J'ai tout lieu de me féliciter des résultats obtenus.

- L'ANPE dispose en 1999 d'une subvention de fonctionnement de 5 milliards 765, en hausse de 10,8 % sur le montant 1998, qui correspond notamment au renforcement de l'agence par 1.000 agents supplémentaires, dont 500 ont été recrutés par anticipation en 1998. Cette montée en charge des moyens en personnel de l'agence, qui correspond aux obligations que nous avons prises pour offrir un nouveau départ aux demandeurs d'emploi, se poursuivra tout au long du troisième contrat de progrès qui couvrira la période 1999-2003.

- La subvention de fonctionnement à l'AFPA est portée à 4 milliards 128, une hausse de 124 MF qui permettra à l'AFPA d'assumer les responsabilités qui lui incombent dans le cadre du Plan national d'action, notamment en matière de suivi de l'orientation et des parcours de formation des demandeurs d'emploi, en liaison avec l'ANPE. Les contrats de progrès de l'ANPE et de l'AFPA sont d'ailleurs étroitement articulés.

- Le réseau d'accueil des jeunes bénéficiera de la transformation de PAIO en 30 missions locales, de la mise en place de 30 espaces jeunes dotés d'un agent de l'ANPE, et de 450 emplois cofinancés avec les collectivités locales.

- Les moyens en personnel du ministère sont eux aussi notablement renforcés, un résultat dont je me félicite particulièrement compte tenu de la contrainte de stabilité des effectifs globaux de la Fonction publique fixée par le Premier ministre. Les redéploiements réalisés au profit de ce ministère dans ses deux parties, emploi et solidarité, illustrent la priorité que le Gouvernement lui accorde.

J'avais trois objectifs en la matière : renforcer les services pour faire face aux nouvelles missions, améliorer la situation des agents de catégorie C, résorber l'emploi précaire au sein du ministère.

Des résultats ont été obtenus sur les trois points : création de 140 emplois de contrôleur du travail et de 10 emplois d'inspecteur du travail, mesures de repyramidage de la catégorie C et amélioration des primes, régularisation des 185 coordonnateurs emploi formation qui restaient à intégrer.

Des mesures comparables sont prises pour la partie " solidarité " du ministère, que Bernard KOUCHNER vous a exposés hier.

Ce ministère a de lourdes responsabilités, parce que nombre de réformes structurelles annoncées par le Gouvernement concernent son champ de compétence, et parce que son action a une incidence immédiate sur les conditions d'existence de tous nos concitoyens, et surtout des plus fragiles et de ceux qui ont le plus besoin de la solidarité et de la protection de la collectivité. Le projet de budget pour 1999 lui donne les moyens de remplir son rôle.

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