CHAPITRE I :

CONSTATS ET ANALYSES

Si l’on devait dresser à grands traits le portrait type de la personne en

situation de handicap, apparaîtrait plutôt un homme, âgé de quarante ans et plus,

peu qualifié, et rencontrant, au-delà des obstacles liés à un environnement

général insuffisamment adapté, des difficultés spécifiques dans l’accès à la

formation et à l’emploi. Le niveau de qualification moyen observé est en effet

inférieur ou égal au CAP/BEP, cette qualification pouvant en outre être devenue

inadaptée avec le temps. D’un point de vue statistique, le risque de se trouver à la

recherche d’un emploi est de 26 %, contre 9 % pour la population française

totale, et pour une durée en moyenne deux fois plus importante.

Le travailleur en situation de handicap a en règle générale une ancienneté

élevée dans son emploi. C’est ainsi que 66 % des personnes exerçant en milieu

ordinaire ont une ancienneté supérieure à 10 ans. La faible mobilité

professionnelle se conjugue avec une tendance à exercer à temps partiel et à un

retrait précoce du marché du travail. Ces quelques différences illustrent la

fragilité rencontrée par les personnes en situation de handicap sur le marché de

l’emploi ainsi que les difficultés qu’elles rencontrent au regard des exigences de

compétitivité formulées au sein des structures de travail.

Il existe une grande diversité de catégories de travailleurs en situation de

handicap, que les statistiques générales ne permettent pas de prendre en compte.

Par ailleurs, si l’image du fauteuil roulant, de la canne blanche ou encore celle de

la trisomie 21 dominent encore les perceptions collectives et cristallisent

certaines formes de rejet et d’exclusion, ces stéréotypes tendent aujourd’hui à

s’atténuer à la faveur de campagnes de sensibilisation régulières relayées par les

médias.

Aux déficiences motrices, il convient d’ajouter les déficiences

intellectuelles, mentales ou sensorielles, les troubles du comportement, les

pathologies allergiques liées au travail, les syndromes directement ou

indirectement liés à l’épuisement professionnel, les maladies évolutives

progressivement invalidantes ou encore les handicaps associés. Quel que soit

leur mode d’acquisition du handicap, ces travailleurs présentent néanmoins un

trait commun : 90 % d’entre eux font l’objet d’une reconnaissance par la

COTOREP de la qualité de travailleur handicapé.

On estime habituellement la population active handicapée à 840 000

personnes. 622 000 exercent une activité professionnelle, dont 100 000 dans le

milieu protégé. Ces derniers, qui accèdent à l’emploi par le biais des ateliers

protégés ou des Centres d’aide par le travail, ont dans les faits tendance à y

demeurer. 219 000 personnes handicapées sont inscrites à l’ANPE, ce nombre

étant en progression constante. En dépit d’une augmentation de l’embauche dans

I - 8

la dernière période de croissance économique qu’a connue la France, on constate

en effet que les travailleurs en situation de handicap ont profité relativement

moins de l’embellie que d’autres catégories de salariés. Il y a donc lieu de

s’inquiéter tout particulièrement dans des périodes de dégradation de la

conjoncture.

Près de 16 ans après la promulgation de la loi de 1987, dont le but premier

était de favoriser le recrutement par les entreprises et les administrations de

personnes en situation de handicap, à hauteur d’au moins 6 % de leurs effectifs,

ces objectifs sont loin d’avoir été atteints. En effet, tant dans le secteur privé que

dans les fonctions publiques, force est de constater qu’après une période de

mobilisation initiale en faveur du recrutement de personnes en situation de

handicap, on dépasse aujourd’hui difficilement un taux de 4 % d’emploi direct et

indirect, ce taux surestimant au demeurant le nombre de personnes physiques

réellement insérées dans la vie professionnelle. De manière plus préoccupante

encore, on constate une stabilisation de ce taux depuis maintenant près de 10 ans.

D’un point de vue qualitatif, on observe que la présence de travailleurs en

situation de handicap est d’autant plus importante que la concentration en

ouvriers est forte dans le secteur concerné. Ceci s’explique en partie par le fait

que ces secteurs d’activités, au regard de conditions de travail particulières et

difficiles, produisent statistiquement un plus grand nombre de pathologies et de

maladies professionnelles. Une autre explication, en lien avec la précédente, tient

à une politique de maintien dans l’emploi de travailleurs devenus inaptes du fait

d’accidents ou de maladies professionnelles contractées dans l’exercice de leurs

fonctions.

Examinée au regard de la taille des entreprises, on constate qu’encore trop

souvent les structures de taille moyenne se libèrent de leur obligation sous la

forme d’une contribution à l’AGEFIPH ou encore par la conclusion d’accords

collectifs, cette formule autorisant une plus grande souplesse dans la mise en

œuvre de l’obligation. Ainsi, outre quelques grandes entreprises développant une

politique active dans ce domaine, on observe que ce sont les PME, l’artisanat et

spécialement les entreprises de moins de 20 salariés qui ont le plus fréquemment

recours au recrutement de personnes handicapées. Environ 80 000 d’entre elles,

pourtant non soumises à l’obligation légale, comptent au moins un salarié

handicapé dans leurs effectifs, pour un total qui dépasse les 120 000 salariés en

situation de handicap. Enfin, on note que l’Etat employeur ne présente pas,

toutes fonctions publiques confondues, un taux d’emploi de personnes en

situation de handicap supérieur à celui du secteur privé. Au-delà de ces

considérations générales, il est de plus difficile, en l’absence de données

parfaitement fiables et exhaustives, de dresser le spectre de l’emploi de

personnes handicapées dans les administrations, le cas de figure le plus

problématique étant celui de l’Education nationale, pour lequel les statistiques

font totalement défaut, alors même qu’il représente l’employeur le plus

important dans la sphère étatique.

I - 9

Au-delà de ces données chiffrées, c’est la représentation même du handicap

par les employeurs qui semble souvent décalée par rapport à la réalité des

situations de travail des salariés. Ainsi, on observe que la compétence des

personnels en situation de handicap est mise en valeur par les entreprises qui les

recrutent, alors que celles qui n’ont pas franchi le pas continuent de mettre en

avant les difficultés matérielles liées au recrutement d’une personne handicapée.

Il ressort à cet égard d’un sondage réalisé par l’institut Louis Harris en

octobre 2002 pour l’AGEFIPH et l’ADAPT, que 87 % des chefs d’entreprise

employant des personnes en situation de handicap sont satisfaites de leur

décision, et diffusent autour d’eux une image positive de ces travailleurs. Ces

responsables louent leur motivation, leur esprit d’équipe, et leurs qualités de

contact et d’intégration. Le sondage met en évidence l’existence d’un lien entre

le respect et la place accordée par la société dans son ensemble aux personnes en

situation de handicap, et la part que les employeurs potentiels, publics et privés,

peuvent prendre dans le recrutement de travailleurs en situation de handicap.

Mais encore faut-il, pour que le discours se modifie, que les aménagements de

poste nécessaires aient pu être réalisés, à la faveur des aides techniques et

financières existantes. Le principal obstacle à lever, en préalable à une réflexion

sur les dispositifs actuels et la mise en synergie des acteurs, reste donc celui du

regard que la société, et au cas d’espèce l’entreprise et l’administration, portent

sur le handicap.

Face à ces constats, on doit souligner l’importance de la phase de

préparation à l’insertion dans l’emploi, pour les personnes concernées comme

pour les structures susceptibles de faire appel à leurs compétences. Ainsi la

pertinence de l’orientation des personnes, la qualité du soutien apporté ainsi que

celle de l’adaptation du poste de travail et de la préparation des collectifs de

travail, constituent autant d’exigences fondamentales pour la réussite et la

pérennisation de l’emploi. Un certain nombre d’opérateurs, coordonnés dans le

cadre des Programmes départementaux d’insertion des travailleurs handicapés

(PDITH) sont depuis des années inscrits dans cette dynamique. A l’interface

entre les demandeurs d’emploi, les employeurs et les financeurs, ces

programmes départementaux interviennent notamment avec le réseau des Cap

Emploi, dont l’action se situe au cœur du processus d’insertion. Ce réseau

financé par l’AGEFIPH élabore des parcours d’insertion individualisés qui

prennent en compte les potentialités des personnes et mobilisent une palette

diversifiée d’outils.

La formation professionnelle initiale et continue constitue l’un des moyens

mobilisés en priorité dans la perspective d’une insertion dans l’emploi. Elle

permet aux personnes handicapées, plus que d’autres touchées par les aléas et la

sélectivité du marché du travail, d’acquérir des connaissances, d’accéder à une

qualification et de suivre l’évolution des techniques. Au-delà de ces missions de

base, la formation professionnelle peut véritablement jouer pour les personnes en

situation de handicap un effet démultiplicateur d’insertion. Celle-ci ne sera

néanmoins pleinement réussie qu’à la condition d’être prise en charge de

I - 10

manière globale, dans une continuité de l’approche et à la faveur d’un soutien

individualisé des projets des personnes, leur permettant de rencontrer les besoins

des employeurs du secteur privé comme du secteur public en terme de

compétences et de savoir-faire.

I - 11

CHAPITRE II :

REPENSER L’INSERTION PROFESSIONNELLE

DES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP

I - LES PRINCIPES ET LEUR TRADUCTION INSTITUTIONNELLE

A - GARANTIR LA PARTICIPATION PLEINE ET ENTIERE DES PERSONNES EN

SITUATION DE HANDICAP DANS LA SOCIETE

1. Affirmer avec force les valeurs et les principes qui fondent une

approche intégrée du handicap

Les manifestations qui jalonnent le déroulement de l’année européenne du

handicap ainsi que l’accent mis en 2003 sur la lutte contre le handicap dans le

cadre des chantiers présidentiels, présentent l’avantage de focaliser l’attention

sur des sujets de société qui restent le plus souvent méconnus du grand public.

On peut de ce point de vue espérer que l’année 2003 constitue une occasion de

rappeler les valeurs humanistes qui fondent notre République. On est également

en droit d’attendre que cette période de médiatisation du sujet permette, à la

faveur de campagnes de sensibilisation et au travers d’un débat public,

d’actualiser, de formaliser et de valoriser un certain nombre de principes.

� Rendre effectif le droit à l’égalité de traitement et à la non

discrimination

L’être humain a droit de voir reconnue sa dignité, quelles que soient les

particularités qui sont les siennes et le handicap auquel il doit faire face. Ses

droits fondamentaux sont les mêmes que ceux de l’ensemble des citoyens, même

si leur exercice dépend de conditions extérieures sur lesquelles il n’a pas une

totale maîtrise. Le devoir de la société est donc, au-delà de la mise en oeuvre du

principe de non-discrimination, de soutenir les citoyens qui la composent, au

regard de leur état de faiblesse et des difficultés qu’ils rencontrent dans leur

accès à la cité. La diversité des situations et des projets doit donc être prise en

compte et accompagnée, grâce à des modes de compensation adaptés.

Il convient de sortir de la logique de tolérance et d’assistance qui a

longtemps prévalu, tout en préservant le droit à la réparation qu’elle a permis de

construire, pour s’inscrire désormais dans une logique d’égalité de traitement

réaffirmant le principe de non-discrimination. Ce dernier principe ne peut, en

France et en l’état actuel des mentalités et des pratiques, se suffire à lui seul.

Notre pays ne peut durablement faire l’économie de mesures spécifiques de

discrimination positive, qu’illustre la politique des quotas dans le domaine de

l’emploi, même si l’ambition devrait être qu’ils deviennent inutiles.

I - 12

� S’appuyer sur les acquis des textes législatifs antérieurs pour aborder

une nouvelle étape dans le processus d’intégration sociale

Les deux lois promulguées 1975, fondatrices de la prise en charge du

handicap, ont permis d’affirmer pour la première fois dans notre pays un devoir

de solidarité de la Nation envers les personnes handicapées. Elles conservent de

ce point de vue toute leur utilité. Il est toutefois possible et nécessaire

aujourd’hui d’aller plus loin, pour ériger en principe l’intégration de tous au sein

de la cité, quels que soient la nature ou le degré du handicap. On observe en effet

encore, près de trente ans après la promulgation de ces deux lois, des

phénomènes de relégation d’une partie des citoyens en situation de handicap.

Ces situations sont pour partie induites par la distinction entre le monde protégé

et le monde ordinaire. Cette séparation est parfois vécue dans ses effets comme

un facteur de clivage. Elle ne semble plus aujourd’hui totalement en phase avec

les besoins de notre temps, ce qui justifierait pour notre Assemblée qu’une

réflexion spécifique et plus approfondie lui soit consacrée.

Témoigne de l’évolution des perceptions et des besoins ce que les

personnes en situation de handicap elles-mêmes expriment aujourd’hui, relayées

par les associations qui les représentent et les professionnels qui travaillent à leur

contact. Elles aspirent à se voir reconnues et considérées comme des citoyens à

part entière, manifestent un désir d’intégration et d’accès aux responsabilités

dans la vie sociale, politique et culturelle. Parmi ceux de nos voisins d’Europe du

nord susceptibles de nous éclairer par les politiques d’intégration sociale qu’ils

conduisent, la Suède vise notamment, dans son actuel plan d’action, à substituer

à la notion de « patient » celle de « citoyen », son ambition étant d’aller plus loin

dans la suppression des obstacles qui empêchent les personnes en situation de

handicap de participer pleinement à la vie de la société.

Ainsi, sans nier la nécessité de maintenir, et sans doute de renforcer à

chaque fois que cela s’avère nécessaire, les structures adaptées de prise en charge

du handicap, le moment semble aujourd’hui venu d’inverser la dialectique, de

donner une nouvelle concrétisation au «vouloir vivre ensemble » et de considérer

que l’intégration dans le milieu de vie et de travail ordinaire doit désormais être

posée comme la règle, et l’accueil spécialisé et protégé l’exception.

� Placer la prévention au cœur du dispositif en veillant à l’amélioration

des conditions de travail

Il semble nécessaire de rappeler, une fois encore, le caractère de causes

nationales des trois chantiers que représentent la prévention du cancer, la lutte

contre l’insécurité routière et l’intégration des personnes en situation de

handicap. Il est, à cet égard, indispensable dans une vision globale et cohérente

de la société, que l’approche préventive soit reconnue comme prioritaire en

matière de maladie et de handicap, qu’il s’agisse bien entendu du cancer, des

accidents de la route, mais aussi des pathologies et accidents d’origine

professionnelle, dont on a montré qu’ils étaient particulièrement importants dans

un certain nombre de secteurs d’activités.

I - 13

Mettre en œuvre les mesures permettant de générer, notamment sur

les lieux de travail, moins de handicap ; compenser par tous moyens celui-ci

lorsqu’il advient ; reconnaître les personnes en situation de handicap

comme des citoyens à part entière, telles sont les valeurs auxquelles le

Conseil entend se référer en permanence dans la formulation de

propositions touchant à l’aspect plus particulier de l’insertion

professionnelle des personnes en situation de handicap en milieu ordinaire

de travail.

2. La nécessité d’un volontarisme politique fort, passant par la

définition d’orientations et la programmation pluriannuelle de

l’effort de la Nation

Les deux lois promulguées en 1975, complémentaires dans leurs

approches, fondent la politique en faveur des personnes en situation de handicap.

L’un de ces deux textes, traitant des institutions sociales et médico-sociales, a été

réformé par la loi du 2 janvier 2002. Ce texte a pour ambition de rénover l’action

sociale et médico-sociale, et concerne dans sa mise en œuvre près de 22 000

établissements, 400 000 salariés et plus d’un million de personnes accueillies. On

peut s’étonner du calendrier retenu pour la réforme de ces deux textes législatifs.

En effet, le projet de réforme actuellement mis en chantier visera quant à lui les

orientations de l’intervention des pouvoirs publics pour les dix à vingt années à

venir. Il aurait sans doute été préférable, dans une logique d’efficacité de

l’action, que la loi d’orientation générale intervienne chronologiquement avant

celle concernant des moyens spécifiques à mettre en œuvre.

S’agissant du fond, la France consacre la solidarité nationale et prône

l’intégration au travers de ces deux lois de 1975, et vise plus précisément

l’insertion professionnelle dans celle de 1987. Du point de vue des principes, ces

textes demeurent pour le Conseil d’une parfaite actualité. En revanche, notre

Assemblée constate que notre pays a pris un retard important dans la mise en

œuvre de ces dispositions. Il en va ainsi de l’environnement général comme des

dispositifs spécifiques de prise en charge de certaines formes de déficiences. Ce

retard, couplé à une certaine forme de désengagement, sur lequel l’avis reviendra

ultérieurement, vaut également en ce qui concerne les transferts de charge du

budget social de l’Etat vers l’AGEFIPH, ou encore les responsabilités de l’Etat

employeur.

Le budget consacré en France au handicap est significatif, ce qui n’est

contesté par personne, et représente 24 milliards d’euros par an, ainsi que

l’indique en juillet 2002 le rapport du sénateur Paul Blanc. La réflexion conduite

par le Conseil économique et social ne lui permet pas d’avancer de

recommandations chiffrées relatives au montant du budget jugé nécessaire.

Néanmoins, constatant que l’effort de la Nation a sensiblement diminué au fil

des ans, passant de 2,1 % du PIB en 1985 à 1,7 % en 2001, notre Assemblée fait

siennes les recommandations du parlementaire pour considérer que la Nation

devrait se fixer un objectif de rattrapage immédiat de cet écart. Celui-ci

I - 14

correspondrait actuellement à quelque 6 milliards d’euros supplémentaires en

année pleine, qui pourraient utilement être consacrés au financement des mesures

que porte le présent avis.

� Vers une véritable programmation pluriannuelle

Le Conseil, à la lueur des enjeux de l’insertion des personnes en situation

de handicap, considère que les pouvoirs publics doivent aujourd’hui raisonner en

terme de programmation plutôt qu’en terme de loi d’orientation ou de loi cadre,

quitte à différer de quelques mois le débat et le vote du projet de modernisation

de la loi d’orientation de 1975. Le délai supplémentaire accordé à cette réflexion

aurait, en outre, l’avantage de permettre l’intégration d’éventuelles dispositions

réformant la loi de 1987. En effet, si les principes posés en 1975 et 1987

n’apparaissent pas devoir être totalement reconsidérés aujourd’hui, la force d’une

loi de programmation sur une loi cadre serait à bien des égards supérieure.

Empruntant à la logique de la planification, elle permettrait de répondre aux défis

de la garantie d’accès de tous à tous les lieux de la vie en société, en allouant à

chacun des objectifs poursuivis les moyens pluriannuels particulièrement

nécessaires à leur mise en œuvre.

B - DECLINER CES PRINCIPES ET RENFORCER LEUR EFFECTIVITE: LES PREALABLES

A L’ACTION

1. L’environnement physique et intellectuel : rendre accessible la cité

L’article 49 de la loi d’orientation du 30 juin 1975 pose les modalités de

l’insertion dans la vie sociale. Ainsi, « les dispositions architecturales et

aménagement des locaux d’habitation et des installations ouvertes au public (…)

doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles aux personnes

handicapées ». Ce même article prévoit que des modalités pratiques seront

définies par voie réglementaire, marquant le caractère contingent de leur mise en

œuvre. Le bilan des lois de 1975, décevant en ce qui concerne le domaine de

l’intégration sociale, doit conduire à donner aux principes posés une plus grande

matérialisation. Ainsi, il convient de s’engager, aux termes d’une planification

pluriannuelle de l’effort, dans la définition d’un plan d’action concernant à titre

principal l’urbanisme, l’habitat et les transports. Il apparaît en effet essentiel que

les personnes en situation de handicap soient reconnues et prises en compte dans

la diversité de leurs besoins d’aménagements, tant physiques que technologiques,

culturels ou sociaux.

� Accélérer l’effort d’adaptation de l’urbanisme, du logement et des

transports

Notre Assemblée s’inscrit pleinement dans les préconisations de son avis

relatif aux « Situations de handicap et cadre de vie » et insiste sur le fait que leur

mise en oeuvre contribuerait de manière significative à rendre à la ville sa

dimension d’accueil de tous ses habitants, quelles que soient leurs différences.

Un effort conséquent d’adaptation de l’urbanisme apparaît donc nécessaire pour

I - 15

donner un contenu réel et durable à la notion d’accessibilité. Un certain nombre

de communes de taille diverse conduisent en effet des politiques d’envergure,

dont le contenu pourrait sans doute être mieux valorisé et capitalisé au profit

d’autres centres urbains. Au-delà d’expériences significatives mais encore

insuffisamment répandues, la législation relative à la voirie et au cadre bâti doit

être mise en œuvre effectivement, et la réalisation d’aménagements spécifiques

encadrée dans des délais précis.

De même, l’accès au logement constitue pour les personnes en situation de

handicap l’un des fondements de l’autonomie, de la vie citoyenne et de

l’intégration sociale. Notre Assemblée insiste également sur la nécessité de

poursuivre les efforts déjà entrepris permettant de rendre les transports

accessibles à tous, la réalisation de cette condition étant indispensable pour que

se concrétise l’insertion professionnelle de ces personnes dans des structures de

production ordinaires, quelle qu’en soit la situation géographique.

� Favoriser un développement des nouvelles technologies au service de

l’autonomie

Le Conseil économique et social tient enfin à souligner que les évolutions

constantes de la technologie, et notamment les avancées de la bureautique,

doivent permettre aux personnes en situation de handicap de recouvrir une part

plus ou moins importante d’autonomie. La recherche-développement doit être

poursuivie dans ce domaine, et des débouchés systématiquement recherchés en

terme d’équipements, individuels et collectifs. Il va de l’intérêt de la collectivité

tout entière de favoriser ces inventions, destinées à titre premier à réduire les

situations de handicap, mais dont on a pu mesurer par le passé qu’elles

facilitaient de fait rapidement la vie de tous.

2. Mettre en œuvre un plan pluriannuel de scolarisation pour tous

Dans un rapport rendu public en octobre 2002, le CESR de Franche-Comté

indique que malgré les recommandations formulées en 1999 dans le cadre du

plan Handiscol, l’intégration scolaire de l’enfant handicapé dans une école de

proximité, bien qu’elle soit reconnue comme optimale pour une majorité

d’enfants, demeure une exception. Si de louables efforts ont été entrepris pour

intégrer individuellement ou collectivement les enfants handicapés dans les

écoles, qu’il s’agisse de classes d’intégration scolaire pour les écoles primaires,

d’unités pédagogiques d’intégration pour les collèges, ou encore, dans le secteur

médico-éducatif, d’instituts médico-éducatifs, d’instituts médico-pédagogiques,

et d’instituts médico-professionnels, force est de constater que le nombre de

places disponibles demeure insuffisant, la répartition géographique des centres

par trop inégale, et les personnels spécialisés en nombre trop faible au regard des

besoins.

I - 16

� Favoriser l’intégration des enfants en milieu scolaire ordinaire…

Il semble donc nécessaire pour notre Assemblée que les projets

gouvernementaux ne soient pas obérés par des restrictions budgétaires. Le plan

sur cinq ans, présenté par le ministre de l’Education nationale vise en effet à

augmenter le nombre de postes d’enseignants spécialisés, à préparer les

enseignants à l’accueil d’enfants handicapés, enfin à prévoir tant la

démultiplication des auxiliaires d’intégration scolaire que leur affectation

prioritaire auprès des enfants intégrant le milieu éducatif ordinaire. Pour le

moins, la réalisation de ce plan, « occasion d’une merveilleuse leçon

d’instruction civique » pour reprendre les termes employés par Luc Ferry,

ministre chargé de l’Education nationale, conditionne pour notre Assemblée la

réussite de l’intégration sociale et l’insertion future dans des emplois qualifiés

des jeunes générations.

� … sans dénier aux institutions spécialisées leur complémentarité

Pour autant, la mise en œuvre du principe d’intégration des personnes en

situation de handicap dans des structures ordinaires afin de favoriser leur

participation pleine et entière dans la vie de la cité ne doit pas, pour notre

Assemblée, conduire à dénier l’intérêt des structures spécialisées ou des

modalités adaptées de prise en charge. Lorsqu’elles s’avèrent indispensables, au

regard de la nature et du degré de handicap, les classes et dispositifs de formation

adaptés, les foyers, le milieu protégé de travail doivent continuer à avoir droit de

cité.

Le Conseil recommande à cet égard qu’un effort plus systématique soit fait

en matière d’intégration de ces structures spécifiques dans la cité : les classes

adaptées pourraient ainsi prendre naturellement place au sein des structures

éducatives ordinaires, les centres de formation d’apprentis spécialisés être plus

souvent rattachés aux centres de formation d’apprentis ordinaires, et enfin le

milieu de travail protégé mieux articulé avec le milieu de travail ordinaire, dans

des conditions qui demandent à être précisées.

C - CLARIFIER ET RENFORCER L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE

La politique menée pour les personnes en situation de handicap, et tout

particulièrement en faveur de leur insertion professionnelle, est par nature

partenariale. Elle combine l’action des pouvoirs publics, du monde associatif et

des organisations professionnelles et syndicales. Dans les faits, cette

combinaison de compétences multiples et complémentaires, qui devrait

constituer une véritable richesse au profit des personnes en situation de handicap,

se heurte trop souvent à des cloisonnements et souffre d’un manque de synergie.

Il s’ensuit une dispersion des énergies mobilisables, préjudiciable à la réalisation

des politiques engagées. Cet état de fait est, en outre, renforcé par la co-existence

de systèmes différents pour le secteur privé et les fonctions publiques.

I - 17

Il convient dès lors d’une part de rapprocher les secteurs public et privé en

matière d’obligation d’emplois posée par la loi. Il est également nécessaire de

raisonner en termes de schéma directeur afin de donner cohérence et cohésion

aux différents volets des politiques initiées et de renforcer ou d’optimiser dans

certains cas le rôle des partenaires sociaux, acteurs à part entière des démarches

engagées.

1. Unifier les modalités d’insertion dans l’emploi du secteur privé et des

fonctions publiques

Le secteur privé et les trois fonctions publiques, quoique également régis

par l’obligation d’emploi issue de la loi de 1987, ne sont dans les faits pas tenus

par des engagements de même nature. En particulier, le mode de décompte des

bénéficiaires de la loi et l’absence de possibilité pour les fonctions publiques d’y

satisfaire par la voie d’une contribution constituent les distinctions les plus

notables entre les deux secteurs. Si certaines spécificités des fonctions publiques

semblent justifier des particularismes dans la mise en œuvre de la loi de 1987, il

n’en demeure pas moins que la séparation actuelle opérée tend dans les faits à

opposer les deux secteurs en défaveur des personnes en situation de handicap.

Une simplification des dispositifs serait de ce point de vue souhaitable et

apparaîtrait comme positive du point de vue de leur lisibilité comme de leur

efficacité. Il convient donc de se situer dans la perspective d’une harmonisation

progressive des dispositifs, en faisant en sorte que les conditions de prise en

charge et l’effectivité des mesures d’insertion professionnelle soient analogues

quels que soient les secteurs considérés.

1.1. Opérer le rééquilibrage des conditions d’insertion des personnes en

situation de handicap par les fonctions publiques et le secteur privé

Le Conseil considère que les personnes en situation de handicap doivent se

trouver à égalité de droits et de moyens d’accès, quel que soit le secteur

d’activité professionnelle où elles souhaitent exercer : secteur privé ou secteur

public.

a) L’AGEFIPH, prestataire de services pour les administrations

Au regard du mode d’intervention de l’AGEFIPH, de sa capacité

d’ingénierie et des savoir-faire développés et enrichis depuis sa création ou

encore de son organisation en réseau et au plan local, rien ne devrait s’opposer

d’un strict point de vue de la logique fonctionnelle à ce que l’association étende

son domaine d’intervention aux administrations publiques, à la condition que

cela puisse être réalisé dans le cadre d’une démarche concertée de

contractualisation, l’AGEFIPH étant alors clairement identifiée dans un rôle de

prestataire de services auprès de l’Etat. Il est en effet nécessaire d’être très précis

dans les modalités concrètes car une défiance vis-à-vis de l’Etat existe dans ce

domaine. Celle-ci est liée au fait que les pouvoirs publics n’ont pas tenu leurs

engagements financiers et ont transféré successivement à l’AGEFIPH la charge

I - 18

de la garantie de ressources et le financement des EPSR et OIP, regroupés sous

le label Cap Emploi.

b) Un organisme para-public pour les fonctions publiques

Les administrations publiques des trois secteurs se sont dotées d’un fonds

interministériel qui représente 6,5 millions d’euros. Certaines administrations

telles que le ministère de la Justice ou encore celui des Finances développent des

politiques volontaristes mettant en jeu des lignes de crédits pérennisées dans le

temps. Dans la perspective de renforcer l’efficacité de l’action de l’Etat quels

que soient les secteurs ou départements ministériels concernés et de rendre

symétriques les efforts du public et du privé, le Conseil préconise que

l’Etat-employeur aligne les moyens alloués à l’insertion et au maintien dans

l’emploi des personnes en situation de handicap sur les obligations auxquelles

sont soumises les entreprises du secteur privé. En cas de manquement à son

obligation d’emploi, il devrait ainsi contribuer auprès d’un organisme de même

nature que l’AGEFIPH, disposant de moyens d’action analogues, ayant une

vision sur l’ensemble du champ et pouvant agir en direction des trois fonctions

publiques en matière d’insertion professionnelle en milieu ordinaire de travail.

A cet égard, le précédent de l’ANFH dans la fonction publique hospitalière

pour les besoins de la mise en œuvre de la loi de 1971 sur la formation

professionnelle, pourrait utilement être étudié. La mise en place d’un organisme

de ce type, abondé par le budget des trois fonctions publiques et doté d’un

conseil d’administration associant les employeurs, les associations et les

organisations syndicales, aurait l’avantage de permettre une mise à niveau de

l’engagement des départements ministériels sur la question de l’emploi des

personnes en situation de handicap, de préciser et rapprocher les données

statistiques, et d’avancer dans la voix de la définition et de la mise en œuvre

d’une politique cohérente et partenariale, inscrite dans la durée. Il serait

souhaitable qu’une fois instituée, la structure puisse tisser des liens fonctionnels

avec l’AGEFIPH et bénéficier ainsi de l’expérience acquise pour parvenir plus

rapidement à maturité.

1.2. Adopter un mode de décompte unique des bénéficiaires de

l’obligation d’emploi

L’une des difficultés rencontrées dans le domaine de l’insertion

professionnelle des personnes en situation de handicap tient au fait que les

données de la sphère privée et de la sphère publique ne peuvent faire l’objet

d’aucune véritable comparaison. L’une des raisons tient à la différence existant

dans le mode de décompte des bénéficiaires de l’obligation d’emploi et de la

notion d’unités bénéficiaires. Pour le secteur privé sont en effet intégrés dans le

mode de décompte des éléments tenant à l’employabilité au regard de la lourdeur

du handicap, de l’âge et du parcours professionnel. C’est ainsi qu’un travailleur

en situation de handicap peut représenter jusqu’à 5,5 unités bénéficiaires.

I - 19

Cette modalité de proratisation n’est pas applicable aux administrations

publiques. De plus, si elle répond au souci du législateur de favoriser l’insertion

professionnelle des personnes les plus lourdement handicapées et par voie de

conséquence les plus éloignées de l’emploi, elle pose néanmoins question dans la

mesure où elle stigmatise le handicap et relègue la personne au second plan

derrière son taux proratisé de handicap.

Le Conseil propose par conséquent d’adopter un mode unique de décompte

applicable à tous les secteurs établi en fonction du nombre réel de personnes

employées, quel que soit l’importance du handicap ou encore l’âge du salarié.

Cette modification, qui a l’avantage de rendre comparable les taux d’emploi des

secteurs privés et publics, doit néanmoins s’accompagner d’une réflexion sur les

solutions financières permettant, par une prise en charge modulée des frais

engagés, d’encourager l’effort des employeurs en faveur des personnes en

situation de handicap important, dans le secteur privé comme dans le secteur

public.

Sur un autre plan, se pose la question de l’existence de professions exclues

par décret du décompte des effectifs des entreprises privées, paradoxale en

regard du nombre relativement important de travailleurs handicapés recrutés

dans ces emplois. Ce point mériterait d’être abordé plus avant dans le cadre

d’une réflexion globale que le Conseil appelle de ses vœux et qui devrait

s’appuyer sur les diverses composantes de l’obligation d’emploi pour en

optimiser les effets.

2. Penser l’insertion professionnelle dans le cadre d’un schéma

directeur

Le Conseil considère que la mise en œuvre des politiques engagées en

faveur des personnes en situation de handicap ne peut être véritablement

efficiente sans la définition d’un schéma directeur, gage de la mise en cohérence

des interventions et du rôle de chacun des acteurs, au plan national comme au

niveau territorial.

� Repositionner la mission interministérielle aux personnes handicapées

Au niveau central, lieu de définition des orientations et des politiques

publiques, notre Assemblée considère qu’il convient que les structures de l’Etat

repositionnent la mission interministérielle actuellement rattachée au secrétariat

d’Etat aux personnes handicapées, afin que celle-ci dispose de véritables

pouvoirs de coordination de l’action des différents ministères concernés par

l’intégration des personnes handicapées dans la cité et dans l’emploi. La

délégation interministérielle devrait donc être rattachée directement auprès des

services du Premier ministre. Ce niveau devrait être chargé de coordonner la

réflexion conduisant à la fin 2003 à la transposition en droit français de l’article

5 de la directive européenne du 27 octobre 2000, relative à l’égalité de traitement

en matière d’emploi et aux aménagements raisonnables des postes de travail qui

en découlent.

I - 20

� Distinguer les rôles et missions respectifs de l’Etat et de l’AGEFIPH

Depuis la mise en place du nouveau dispositif d’obligation d’emploi

instauré par la loi de 1987, on constate une montée en charge progressive de

l’AGEFIPH alors que dans le même temps, la place de l’Etat dans la définition et

la mise en œuvre de politiques spécifiques concernant l’insertion professionnelle

des personnes handicapées reflue progressivement. Ainsi, la gestion et le

financement du complément de rémunération prévu au titre de la garantie de

ressources, prestation légale versée initialement par l’Etat, sont-ils confiés depuis

1997 à l’association. De la même façon, le financement des associations de

placement au service de l’emploi des personnes handicapées, fédéré au sein du

réseau Cap Emploi, est passé progressivement de la charge de l’Etat à celle de

l’AGEFIPH. Peuvent également témoigner de la moindre place de l’Etat dans la

prise en charge des dispositifs d’insertion et de formation des personnes

handicapées, les différentes conventions conclues entre l’AGEFIPH d’une part,

et l’ANPE et l’AFPA d’autre part, en particulier pour la gestion du PAPND dans

le cadre du PARE pour les demandeurs d’emplois. Le rapport de la Cour des

comptes rendu public en janvier 2003 souligne d’ailleurs cette faible présence de

l’Etat dans la conception et la mise en œuvre des dispositifs en faveur de

l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

Sans mettre en cause les équilibres construits, le Conseil estime donc

nécessaire, afin d’optimiser leurs interventions, de clarifier les responsabilités

respectives de l’Etat et de l’AGEFIPH. Il semble en effet important que l’Etat se

ré-implique dans son rôle d’impulsion, de pilotage, de contrôle et d’évaluation

des politiques ayant trait à la prise en charge et à l’insertion des personnes en

situation de handicap. A ce titre, le Conseil supérieur du reclassement

professionnel, placé auprès du ministre en charge du travail, qui associe les

partenaires sociaux, les associations représentatives des personnes en situation de

handicap et les organismes de sécurité sociale, devrait retrouver dans le domaine

de la définition des politiques une place supérieure à celle qui lui est

actuellement dévolue. L’AGEFIPH doit pour sa part être confortée dans la

mission qu’elle exerce dans le champ de l’insertion professionnelle des

personnes en situation de handicap. Le Conseil entend à cet égard réaffirmer la

légitimité du Conseil d’administration de l’AGEFIPH à définir et mettre en

œuvre de manière autonome sa stratégie.

� Conforter les programmes départementaux d’insertion des travailleurs

handicapés

Initiés en 1992 et généralisés en 1999, les PDITH constituent des

dispositifs départementaux, intégrés à la mise en œuvre de la politique de

l’emploi, organisant la cohérence et la complémentarité des institutions et des

opérateurs de l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap

par l’animation d’un partenariat local. Ils mettent notamment en œuvre des

actions d’orientation, d’information, de sensibilisation et de maintien en milieu

ordinaire, en assurant l’articulation entre les dispositifs de droit commun et les

I - 21

dispositifs spécialisés. Outils indispensables de l’action territoriale, ils créent une

dynamique favorable à l’insertion professionnelle des personnes handicapées.

Notre Assemblée estime indispensable de réaffirmer et de conforter cette

fonction de tête de réseau et de coordonnateur des PDITH, pour fédérer plus

efficacement les énergies disponibles au service de l’objectif poursuivi. Il

n’apparaît toutefois pas souhaitable d’inscrire ce dispositif dans un cadre trop

formel, afin de lui conserver souplesse et réactivité, permettant une adaptation

aux réalités et à la variété des contextes locaux.

� Recentrer les COTOREP sur leurs missions originelles

Acteurs incontournables, les COTOREP jouent un rôle central au travers

des décisions de Reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

Depuis de nombreuses années, ces commissions connaissent d’importants

dysfonctionnements, régulièrement soulignés. Ils font actuellement l’objet de

débats dans le cadre des travaux engagés sur la réforme de la loi d’orientation du

30 juin 1975. Sans s’engager sur le fond des discussions relatives aux missions et

au fonctionnement des COTOREP, notre Assemblée considère néanmoins que

ces réflexions ne doivent pas faire l’impasse sur un point nodal du

fonctionnement des COTOREP. En effet, ces services sont confrontés à un fort

accroissement du volume de leur activité, de l’ordre de 40 % sur la période

1991-1999, correspondant à près d’une quinzaine de décisions différentes :

RQTH et classement en catégorie A, B ou C ; orientation, autorisation des

abattements de salaires, taux d’invalidité, attribution des allocations, admission

en établissement spécialisé mais aussi carte d’invalidité, sans limite d’âge, cartes

européennes de stationnement (ex. carte GIC) et APA y compris pour des

personnes de plus de 60 ans.

Le Conseil économique et social considère ainsi qu’il est indispensable que

l’activité des COTOREP soit recentrée sur l’orientation et le reclassement

professionnels des personnes en situation de handicap, finalité première de leur

mission, les autres attributions pouvant être valablement exercées par d’autres

institutions sociales, étatiques ou relevant des collectivités territoriales. Il

convient enfin de doter ces commissions de moyens financiers et matériels

nécessaires à leur fonctionnement et de remédier à leur sous-encadrement

chronique.

3. Optimiser le rôle des partenaires sociaux

Le Conseil économique et social considère que l’ensemble des acteurs,

pouvoirs publics ou organismes privés, concourant à l’insertion professionnelle

des personnes en situation de handicap constituent un formidable potentiel dont

les ressources doivent être davantage mobilisées. Les partenaires sociaux

apparaissent occuper un rôle tout à fait important qui doit aujourd’hui être

encouragé. L’analyse des résultats de l’obligation d’emploi des personnes en

situation de handicap fait en effet apparaître que ce thème est peu investi par les

partenaires sociaux dans les négociations collectives. Le nombre des accords

I - 22

conclus sur ce sujet reste limité (un accord de branche et une centaine d’accords

d’entreprise ou d’établissement en vigueur en janvier 2003) alors que cette voie

constitue l’un des moyens offerts par la loi pour satisfaire à l’obligation

d’emploi, selon des modalités choisies et négociées, dans le cadre d’un

programme annuel ou pluriannuel en faveur de l’accès ou du maintien dans

l’emploi des personnes en situation de handicap.

� Instaurer une obligation légale de négocier

Le Conseil considère qu’il est nécessaire d’aller plus loin que la loi de 1987

et de s’engager à développer la négociation collective sur un thème dont

l’histoire nous apprend qu’il est spontanément peu abordé par les acteurs

sociaux.

Sur un sujet aussi sensible, il doit être envisagé d’étendre l’obligation

légale de négocier au champ des conditions de travail et d’emploi des personnes

en situation de handicap, tant au niveau des branches professionnelles et des

entreprises que dans les fonctions publiques. Une telle mesure permettrait

d’inscrire véritablement cette problématique dans le champ de la politique

contractuelle et d’en faire un élément de dialogue social. En effet, la négociation

sur les conditions d’insertion dans le milieu de l’entreprise de personnes en

situation de handicap présente un intérêt global. Vecteur de dynamisation du

dialogue social, elle amène à interroger ou ré-interroger les conditions de travail,

la santé et la sécurité au travail dans l’entreprise et à s’engager dans une

démarche plus globale de prévention, profitable à l’ensemble de la collectivité de

travail.

Des obligations légales de même nature existent déjà pour les entreprises

privées en ce qui concerne les salaires, l’égalité professionnelle ou les

classifications, assorties d’une périodicité variant entre l’année et cinq ans.

L’obligation légale de négociation pourrait donc être fixée à échéance triennale,

en cohérence avec la durée moyenne des accords conclus en application de la loi

sur l’obligation d’emploi.

� Articuler la négociation d’accords collectifs avec la mise en œuvre de

conventions employeur/AGEFIPH

Un certain nombre de grandes entreprises et d’organisations

professionnelles signent directement des conventions avec l’AGEFIPH, en

préalable à la mise en œuvre de plans d’actions en faveur des personnes

handicapées. Il semble dommage qu’une telle démarche n’associe pas les

organisations syndicales et entre ainsi en concurrence avec les accords collectifs

prévus au titre de l’obligation d’emploi. L’entreprise se prive de ce fait de la

richesse d’un dialogue avec les syndicats, ainsi que de l’intéressant effet

démultiplicateur que peuvent avoir les relations sociales dans ce domaine.

I - 23

Le Conseil préconise dès lors d’étudier l’articulation optimale de ces

dispositifs, dont les logiques s’avèrent complémentaires. Il pourrait ainsi être

envisagé que toute convention signée entre un chef d’entreprise ou une

organisation professionnelle et l’AGEFIPH s’appuie sur l’information préalable

systématique des représentants du personnel.

II - FACILITER LE PARCOURS D’INSERTION DES PERSONNES EN

SITUATION DE HANDICAP EN MILIEU ORDINAIRE DE TRAVAIL

Les difficultés auxquelles les personnes en situation de handicap se

heurtent dans leur vie quotidienne, en vue de faire valoir leurs droits, d’obtenir

des renseignements, des conseils, sont également très fréquentes dans les

démarches entreprises par celles qui souhaitent pouvoir exercer une activité

professionnelle. La multiplicité d’acteurs, de structures et d’aides contribue à

entretenir une vision opaque du système.

Le Conseil considère qu’il importe de mettre en œuvre les moyens de

donner lisibilité et efficacité à toutes les étapes du parcours d’insertion

professionnelle des personnes en situation de handicap, en mettant en évidence

les points de passage «obligés » et en favorisant la définition de parcours sans

aller et retour inutiles.

A - UN PRINCIPE : LE DROIT A COMPENSATION

Il convient au préalable de poser, dans le cadre d’une approche globale de

la personne, le droit à compensation des situations de handicap, quelles qu’en

soient la nature, l’origine ou l’importance. L’obligation nationale à l’égard des

personnes handicapées doit en effet trouver sa traduction dans la compensation

des désavantages qui y sont liés, afin, comme le déclare le sénateur Paul Blanc,

« de rétablir l’égalité entre citoyens « valides » et citoyens « handicapés » et de

favoriser, dans toute la mesure du possible le maintien de ces derniers en milieu

de vie ordinaire ». Le développement des moyens de compensation des

incapacités est en effet indispensable pour offrir aux personnes qui le souhaitent

la possibilité de demeurer dans leur milieu ordinaire de vie grâce à des

aménagements de logement, des aides techniques ou des aides humaines

adaptées et permettre, à celles qui le souhaitent, d’envisager plus sereinement

leur insertion dans le monde professionnel.

� Mise en place d’une prestation à vocation générale, garantissant une

compensation adaptée aux besoins de chacun

Il existe une grande diversité d’aides, aux origines et aux sources de

financement diverses, complexes à mobiliser et marquées dans certains cas par

leur incapacité à répondre à la totalité et à spécificité des besoins exprimés. De

plus, il apparaît qu’une partie des aides attribuées constituent, de par leur

conditionnalité, un frein à l’insertion ou à la réinsertion professionnelle.

I - 24

Le Conseil soutient la proposition de création d’une allocation

compensatrice unique, individualisée, adaptée à chaque situation, permettant à

toute personne en situation de handicap d’être effectivement un citoyen à part

entière et lui donnant les moyens de son autonomie. Au-delà, la compensation

des coûts supplémentaires supportés par les personnes en situation de handicap

pour les aider dans leurs activités et pour faciliter leur mobilité doit être

maintenue lorsqu’elles occupent un emploi.

B - AUTOUR DE L’INSERTION PROFESSIONNELLE : L’INFORMATION,

L’EVALUATION, L’ORIENTATION

1. L’information et l’accueil des personnes en situation de handicap

Notre Assemblée considère que les mesures à mettre en œuvre dans ce

domaine ne peuvent trouver de réalisation effective sans une redéfinition

préalable des rôles et des compétences des différents acteurs et une articulation

des structures placée sous le contrôle des pouvoirs publics.

� Un réseau de lieux d’accueil et d’information, proche du terrain et

clairement identifiable

Pour notre Assemblée, la facilitation de l’accès à l’information n’implique

pas, par principe, la création d’un lieu unique fortement institutionnalisé.

L’ambition devrait au contraire être celle d’instituer un réseau de lieux d’accueil,

susceptible de simplifier les démarches administratives et améliorer

l’information, dans une approche globale de la personne en situation de handicap

et par des moyens d’interventions adaptés.

Notre Assemblée considère que ce réseau devrait être créé en prenant appui

et en abondant les crédits actuellement dévolus aux sites pour la vie autonome.

Mobilisant et renforçant les équipes déjà constituées dans cette perspective, le

lieu d’accueil territorialisé serait au carrefour de l’ensemble des structures

spécialisées intervenant dans le champ. Il serait chargé, à l’échelon du

département, de réunir, inventorier, actualiser et mettre en forme les informations

disponibles, notamment sur les services et organismes susceptibles d’une part

d’assurer la diffusion d’une information de premier niveau, et d’autre part

d’approfondir celle-ci en fonction des demandes émises.

� Une fonction de coordination entre divers partenaires territoriaux

Le Conseil recommande d’articuler ce réseau avec les PDITH. Face

communicante des programmes départementaux en direction des personnes en

situation de handicap et des employeurs, il serait chargé de la réalisation,

l’actualisation et la diffusion d’un guide d’accueil pour les personnes en situation

de handicap ainsi que d’un guide à destination des employeurs. Cette structure

pourrait, en outre, grâce à l’établissement de la cartographie des dispositifs

spécifiques et des structures habilitées pour suivre les parcours individualisés,

permettre d’orienter le public vers le service le plus à même de répondre à leurs

attentes. Ce lieu d’accueil devrait, sur le modèle des centres d’information et de

I - 25

documentation pour la jeunesse, proposer une permanence d’accueil physique,

doublée d’un accueil téléphonique et d’un portail télématique permettant l’accès

aux données, informations et structures habilitées.

2. Permettre une véritable évaluation des potentiels de la personne en

situation de handicap et favoriser l’orientation et le reclassement

professionnel

� Décloisonner les approches pour mieux évaluer les potentiels

L’orientation et le reclassement professionnel font l’objet de démarches

cloisonnées de la part d’une multiplicité d’acteurs. Le Conseil considère que cet

état de fait est préjudiciable à la réalisation de l’objectif d’insertion. Il préconise

le décloisonnement des dispositifs existants afin de parvenir à un travail en

réseau et à une architecture simplifiée, dans laquelle les personnes concernées

par une situation de handicap se retrouveront plus facilement. Le réseau

d’accueil territorialisé préconisé par notre Assemblée vise à permettre une

orientation de premier niveau dans la diversité des circuits, qui débouche

naturellement sur l’étape d’évaluation et d’orientation des personnes désireuses

de s’intégrer dans le monde du travail.

� Evaluer les handicaps et les potentialités en préalable à l’engagement du

parcours d’insertion professionnelle

Notre Assemblée estime que les COTOREP doivent s’engager dans un

travail de réflexion, centré autour de la préoccupation de l’insertion

professionnelle des publics et des projets de parcours pouvant être élaborés. A ce

titre, un outil renouvelé permettant l’appréciation et l’évaluation du handicap

pourrait être institué, sur la base des travaux de l’OMS et des prolongements que

certains chercheurs et médecins leur ont donnés, tels que le Professeur Hamonet.

L’expérience des équipes labellisées des sites pour la vie autonome mis en

place depuis 2002 dans certains départements, pourrait à ce titre être mise à

profit, au regard de leur fonctionnement pluridisciplinaire comme de leur savoir

faire en terme d’évaluation des potentiels des personnes. Il s’agit en effet de

s’engager pour l’avenir dans l’évaluation des potentiels des personnes plus que

dans celle des inaptitudes, et de rendre possible, par une approche personnalisée

de moyens humains d’écoute et d’expertise, la mise en perspective des besoins et

des aspirations individuels et des facteurs environnementaux. Il importe enfin de

doter ces structures d’outils permettant d’établir un suivi de la personne dans son

parcours professionnel.

Il appartient par ailleurs aux COTOREP de connaître quantitativement et

qualitativement les décisions prises et de procéder à leur évaluation. La

définition et l’actualisation par les acteurs locaux ainsi que par les autorités de

tutelle nationales d’une doctrine d’emploi de ces structures doit également

permettre d’éviter une trop grande divergence dans les décisions d’un

département à l’autre.

I - 26

Enfin, notre Assemblée recommande une simplification des différentes

procédures en ce qui concerne les personnes en situation de handicap candidates

à un emploi dans l’une des fonctions publiques, et notamment de mettre un terme

aux formations de type « COTOREP spéciales fonctions publiques », qui

surajoutent leur action à celle des services d’évaluation et d’orientation de droit

commun.

C - FORMER ET QUALIFIER

L’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap est

conditionnée par un ensemble de mesures dont la formation professionnelle

constitue l’un des atouts majeurs. L’obtention d’un emploi de qualité est en effet

étroitement liée à l’accès aux structures d’éducation et de formation permettant

l’acquisition des savoirs, l’amélioration et le développement des compétences

professionnelles. Or, un certain nombre de barrières compromettent souvent

l’intégration des personnes en situation de handicap au marché du travail. Par

ailleurs, les problèmes rencontrés par les travailleurs handicapés se cumulent

souvent dans les faits, spécialement dans un contexte de chômage et d’exclusion.

Ces difficultés touchent au bas niveau de formation initiale ou professionnelle, à

une succession de périodes d’inactivité, et aux contraintes inhérentes à toute

réorientation de carrière.

� Favoriser l’adéquation des besoins des entreprises et les formations

dispensées

L’inadéquation entre les exigences du marché du travail, et notamment leur

expression au plan territorial, et le niveau de formation des travailleurs ou des

demandeurs d’emploi handicapés représentent l’un des principaux obstacles dans

l’accès à l’emploi. Notre Assemblée recommande de mettre en adéquation les

formations dispensées avec les besoins de compétences et de qualification,

actuels et futurs des entreprises, en favorisant les démarches d’anticipation

conduites avec les organismes relevant des branches professionnelles, et

notamment les OPCA, les organisations syndicales et professionnelles et enfin

les régions, acteurs importants de la politique de formation. La signature

d’engagements tripartites (Etat, région, AGEFIPH), dans le cadre de

programmes régionaux de formation, pourrait dans cette perspective être

envisagée dans toutes les régions afin de faciliter la formation professionnelle

des personnes en situation de handicap.

� Evaluer les dispositifs de formation accessibles aux personnes en

situation de handicap et revoir la complémentarité des formations

ordinaires et des dispositifs spécialisés

Sur la base du constat que le dispositif actuel de formation des travailleurs

handicapés ne couvre pas la totalité des besoins recensés, notamment en terme de

proximité et de réponses apportées aux besoins de qualification des entreprises,

notre Assemblée considère à cet égard qu’il serait nécessaire d’évaluer les

formations spécifiques et leur articulation avec les formations organisées dans le

I - 27

milieu ordinaire et faisant l’objet de conventions particulières pour les personnes

en situation de handicap. Il apparaît par ailleurs à l’analyse que les dispositifs ne

sont pas suffisamment mobilisés dans leur complémentarité, et que les

formations ordinaires ne sont pas toujours mises à profit. Sans aller jusqu’à

établir un quota en matière de places de formation, le Conseil souligne l’intérêt

qu’il y aurait à prévoir la réservation de places dans les organismes de formation

ou dans l’enseignement professionnel.

Enfin, notre Assemblée considère indispensable de multiplier les actions de

pré-orientation et de pré-qualification, visant à compenser l’absence des

prérequis nécessaires à l’élaboration d’un projet professionnel ou à l’entrée en

formation qualifiante, et de développer les formations qualifiantes et

professionnalisantes, en particulier pour les niveaux V.

� Faire de la formation professionnelle des personnes en situation de

handicap une priorité permanente de l’entreprise

L’accès à la formation, notamment pour ceux, encore nombreux parmi les

personnes en situation de handicap, qui n’ont pas le niveau requis pour engager

une formation qualifiante, reste problématique. Notre Assemblé considère qu’il

convient de penser un dispositif qui allie formation préalable et formation en

cours d’emploi, pour laquelle l’entreprise elle-même a un rôle central à jouer.

La formation professionnelle doit être une priorité d’action, notamment

inscrite dans le plan de formation des entreprises et des administrations. A la

faveur d’un partenariat associant les représentants du personnel, la direction et

l’encadrement, elle doit permettre aux travailleurs handicapés comme aux autres

salariés d’acquérir sous une forme adaptée mettant à profit les nouvelles

technologies, de nouvelles compétences ouvrant des perspectives d’évolution de

carrière. A cet égard, la consultation annuelle du comité d’entreprise sur la

formation professionnelle et l’évolution de l’emploi et des qualifications doit

permettre de prendre en compte l’expression de ces besoins spécifiques. Les

déroulements de carrière doivent également faire l’objet d’une attention

particulière, afin que les salariés en situation de handicap ne restent pas

enfermés, du fait des aménagements éventuels opérés, dans certains types de

fonctions ou encore à des niveaux de responsabilités inférieurs à leur

qualification, à leurs compétences et à leur expérience professionnelle.

� Diversifier les modalités de mise en situation professionnelle dans le

cadre d’une orientation et d’un suivi personnalisés

Notre Assemblée recommande la mise en œuvre de parcours d’orientation

et de suivi personnalisés, rendant possible la prise en compte de la spécificité de

chaque situation de handicap en aménageant les modalités de la formation

(accueil à temps partiel ou discontinu) et de validation de la formation. Dans

cette perspective, la modulation du parcours de formation doit être si nécessaire

privilégiée, la réalisation de bilans de compétences et l’individualisation des

parcours de formation constituant de ce point de vue des pistes intéressantes.

I - 28

Au-delà, le Conseil considère qu’il est nécessaire de diversifier les

modalités de mise en situation professionnelle des stagiaires, qu’ils soient primodemandeurs

d’emploi ou dans une démarche de réinsertion professionnelle

(stages en entreprise, formations en alternance, chantiers-école). Il s’agit ainsi

d’adapter les modalités de la formation aux contraintes liées au handicap, qui

peuvent passer par du temps partiel, et en tout état de cause par la prise en

compte des temps de soins.

III - STIMULER L’EMPLOI DES PERSONNES EN SITUATION DE

HANDICAP

A - DYNAMISER LA RECHERCHE D’EMPLOI

� Optimiser les réseaux Cap Emploi et ANPE

L’ANPE et les structures du réseau Cap Emploi, associations fédérées par

l’AGEFIPH, agissent de façon complémentaire dans le domaine de la recherche

d’emploi pour les personnes en situation de handicap vers le milieu ordinaire de

travail. Les Cap Emploi s’identifient par leur action spécifique plaçant au cœur

de leur mission la personne dans son projet d’intégration professionnelle ; ils ont,

à ce titre, développé un savoir-faire certain dans l’élaboration des parcours

d’insertion des travailleurs handicapés et l’accompagnement vers l’emploi

durable en milieu ordinaire, l’appui aux entreprises d’accueil et l’intervention sur

des situations individuelles de maintien dans l’emploi. La création du PARE et la

mise en œuvre du PAP (Projet d’action personnalisé) qui en découle a, en outre,

conduit l’ANPE à confier aux Cap Emploi, familiarisés avec la pratique du suivi

individualisé, l’accompagnement des demandeurs d’emplois reconnus

handicapés.

Le Conseil reconnaît tout l’intérêt que représente, pour la personne en

situation de handicap, l’élaboration d’un véritable parcours d’insertion

professionnelle et ne peut qu’encourager la mise en commun de compétences et

de savoir-faire, tout en recherchant la meilleure articulation possible des offres

de services de l’ANPE et de Cap Emploi. Les difficultés pratiques qui résultent

de cette co-traitance, tant en matière d’insuffisance de ressources humaines que

de problèmes plus techniques liés à l’existence de deux bases de données

informatiques distinctes et non compatibles, devraient toutefois être rapidement

résolues afin d’optimiser l’action conjuguée de ces services. Le rapprochement

des deux réseaux ANPE/Cap Emploi doit en outre permettre de mobiliser un

véritable partenariat au profit des demandeurs d’emploi handicapés et de

développer un réseau avec les entreprises et le milieu associatif afin de pouvoir

rapprocher les demandes d’emplois ou de formation avec les propositions et les

besoins de compétences des entreprises.

I - 29

Enfin, si l’ANPE est directement identifiée comme faisant partie du

service public de l’emploi, les Cap Emploi sont en revanche moins facilement

repérables. Il semble utile par conséquent de diffuser largement, dans tous lieux

publics appelés, à un titre ou à un autre, à accueillir des personnes en situation de

handicap, des informations sur ce réseau associatif et ses ressources dans le

domaine de l’insertion professionnelle et de l’aide à la recherche d’un emploi.

� Renforcer les dispositifs d’appui à la création d’entreprise

On observe que les personnes en situation de handicap qui s’inscrivent

dans un projet de création d’entreprise ou d’exercice d’une activité libérale sont

en général particulièrement motivées et ont le plus souvent des taux de réussite

supérieurs à ceux des personnes valides. Cette analyse témoigne, si besoin était,

de la volonté et de la capacité des personnes handicapées à être véritablement les

acteurs de leur insertion, qu’il s’agisse de la société comme du monde

professionnel. A ce titre, la création d’entreprise, dès lors qu’elle fait l’objet d’un

réel soutien, peut constituer l’une des voies efficaces vers l’insertion

professionnelle.

Le Conseil souhaite en conséquence que les dispositifs d’appui à la

création d’entreprise soient renforcés et facilités à l’égard des personnes

handicapées. A cet effet, devraient notamment être étudiés les prêts sans intérêt,

les avances remboursables ou des différés d’amortissement, ainsi que la

possibilité de leur faire bénéficier d’un tutorat renforcé dans le cadre de la reprise

d’entreprise.

B - OUVRIR LE MONDE DE L’ENTREPRISE « ORDINAIRE »

� Développer des passerelles entre milieu ordinaire et milieu protégé en

instaurant un droit au retour

Afin de permettre, à terme, une meilleure orientation des personnes en

situation de handicap vers le milieu ordinaire de travail, le législateur a prévu le

principe de « passerelles » entre le milieu protégé et les entreprises, que ce soit

dans le cadre de contrats de détachement d’une année pour les salariés des

ateliers protégés, ou dans le cadre de contrats de sous-traitance ou de mise à

disposition pour les CAT, l’objectif étant l’embauche éventuelle des salariés.

Cependant, dans les faits, le milieu protégé demeure davantage un refuge pour

les personnes handicapées qu’une filière d’insertion progressive vers le milieu

ordinaire.

Le Conseil n’entend évidemment pas opposer milieu ordinaire et milieu

protégé ; les personnes en situation de handicap n’ont pas toutes vocation à

exercer une activité professionnelle ordinaire avec les contraintes, notamment de

rentabilité ou d’autonomie, qui y sont attachées. Il n’en demeure pas moins

qu’un nombre non négligeable de personnes en situation de handicap travaillant

au sein d’ateliers protégés, voire de CAT, présentent les aptitudes requises pour

pouvoir intégrer dans certaines conditions, entre autres d’encadrement et de

I - 30

suivi, des lieux de travail ordinaires. Outre le fait que des ateliers protégés et des

CAT souhaitent conserver dans leurs effectifs les personnes présentant le

meilleur niveau de productivité, le principal frein à cette possible évolution

réside dans le fait que la personne en situation de handicap ne bénéficie d’aucune

possibilité de réintégrer son ancienne structure en cas d’échec, les places étant en

quelque sorte contingentées. Le risque d’une telle démarche étant trop élevé,

rares sont donc celles qui osent franchir le pas.

Il conviendrait par conséquent de permettre à la personne en situation de

handicap de réintégrer son ancien poste de travail dans l’hypothèse où la

tentative d’une activité en milieu ordinaire ne s’avèrerait pas concluante. Cette

proposition soulève évidemment un certain nombre de difficultés importantes sur

le plan de la gestion et du fonctionnement des établissements du milieu protégé,

notamment en termes de financement et de budget. Le Conseil estime toutefois

qu’une réflexion de fond engagée sur cette question serait profitable tant aux

personnes en situation de handicap qu’à l’ensemble de la collectivité.

S’inspirant d’initiatives locales, notre Assemblée ne peut qu’encourager le

développement de démarches tendant à une intégration progressive du travailleur

en milieu ordinaire de travail. De fait, l’alternance de périodes dans l’entreprise

ordinaire et de retours au sein de l’établissement de travail adapté, assortie d’un

accompagnement particulier facilitant le relais entre les deux structures, semble

être de nature à permettre une adaptation progressive de la personne en situation

de handicap dans son nouvel environnement ainsi que l’identification de

difficultés particulières auxquelles les réponses appropriées pourraient être

apportées le plus en amont possible.

� Redécouvrir les vertus du TPMO : développer et favoriser le recours

aux emplois adaptés en milieu ordinaire de travail

Le travail protégé en milieu ordinaire est une mesure médiane entre les

deux systèmes « classiques » que sont l’entreprise ordinaire et les structures

adaptées (ateliers protégés et centres d’aide par le travail) et s’adresse, selon le

Code du travail, aux personnes dont la capacité de travail nécessite un emploi

léger ou à temps réduit, sur décision de la COTOREP. Elle constitue une

véritable opportunité pour intégrer des personnes présentant des handicaps

relativement importants dans le monde professionnel en répondant à la demande

de ceux qui refusent l’intégration en milieu protégé, qui souhaitent évoluer du

milieu ordinaire au milieu protégé ou de ceux, trop nombreux, qui se trouvent

sans solution en milieu protégé, faute de place. Or, force est de constater que ce

dispositif est quasiment tombé en désuétude, en raison principalement de sa

totale méconnaissance par les employeurs, voire même par certains acteurs de

l’insertion. En outre, il se heurte à la difficulté d’identifier au sein des entreprises

les postes précisément concernés et d’en établir la liste sur laquelle doivent se

fonder les orientations formulées par les COTOREP.

I - 31

Le Conseil demeure cependant persuadé que le TPMO, par l’alternative

qu’il propose entre les milieux ordinaire et protégé, est de nature à répondre tant

aux préoccupations des employeurs qu’à celles des personnes en situation de

handicap, et à favoriser une insertion durable de ces dernières dans le monde

professionnel. Il convient par conséquent d’étudier les moyens de développer et

de favoriser le recours aux emplois adaptés en milieu ordinaire de travail,

terminologie qu’il apparaît judicieux de retenir en remplacement de celle de

TPMO.

� Faciliter l’entrée des personnes en situation de handicap dans le monde

de l’entreprise

Le premier obstacle -et le plus important- à l’insertion professionnelle

d’une personne en situation de handicap réside dans la difficulté à parvenir à une

première mise en situation professionnelle, à une première entrée effective au

sein de l’entreprise. A cet égard, on observe de façon assez générale que la

personne qui parvient, pour une raison ou une autre, à franchir ce cap, bénéficie

beaucoup plus facilement, par la suite, de la possibilité d’intégrer l’entreprise de

façon plus durable. C’est ainsi que les stages de formation professionnelle, les

contrats à durée déterminée, les contrats aidés, ou encore les missions d’intérim

apparaissent comme des vecteurs non négligeables d’insertion dans l’entreprise.

En fonctionnant comme un sas, ces dispositifs permettent en effet aux personnes

en situation de handicap d’avoir une première entrée dans l’entreprise, pouvant

favoriser par la suite un contrat pérenne. Ils amènent par ailleurs les employeurs

à démystifier leur représentation du handicap et de la personne handicapée et à

considérer l’apport de compétences répondant à leurs besoins.

Dès lors, il convient de mobiliser de façon optimale ces dispositifs, en

ouvrant davantage et en facilitant leur accès aux personnes en situation de

handicap, étant toutefois rappelé que le contrat à durée indéterminée doit en tout

état de cause demeurer le principe et l’objectif à atteindre dans les meilleures

conditions possibles.

C - CONCILIER HANDICAP ET ACTIVITE PROFESSIONNELLE

� Permettre le cumul de l’AAH avec les revenus salariaux

En l’état actuel de la réglementation sur l’AAH, soumise à conditions de

ressources, la personne en situation de handicap qui souhaite exercer une activité

professionnelle perd le bénéfice de cette allocation ainsi que d’autres aides qui en

découlent (allocation compensatrice pour tierce personne, par exemple) et des

avantages afférents, notamment des exonérations fiscales telles que taxe

d’habitation ou redevance télévisuelle. Le caractère très restrictif des conditions

d’attribution de cette AAH dissuade ainsi un nombre non négligeable de

personnes handicapées de s’engager dans la voie d’une intégration

professionnelle au regard de la perte de revenus qui en découle. Cette opposition

pose véritablement question, alors même que le travail est reconnu par tous

comme élément fondamental d’insertion de la personne au sein de la société.

I - 32

En conséquence, notre Assemblée propose de s’inspirer du dispositif mis

en œuvre pour le RMI, autorisant le cumul dans certaines conditions et pour une

durée déterminée de cette allocation et d’un salaire. En outre, il serait souhaitable

de permettre, en cas de ressources supérieures au plafond pendant un temps

donné, une simple suspension du versement de l’AAH, tout en garantissant à

l’allocataire le maintien des droits ouverts.

� Repenser la garantie de ressources en la basant sur le salaire réel et non

plus sur le SMIC

Les salariés en situation de handicap bénéficiant de la RQTH peuvent, dans

certaines conditions, voir leur rémunération faire l’objet d’un abattement en cas

de rendement professionnel notoirement diminué. Ces abattements sont limités à

10 % du salaire normalement alloué au travailleur valide accomplissant la même

tâche, pour les personnes relevant de la catégorie B et à 20 % pour celles de

catégorie C. Si cette formule est potentiellement intéressante en tant qu’outil

favorisant l’insertion en entreprise d’une personne handicapée, elle pose

cependant problème dans la mesure où deux bases de salaires différentes servent

de référence au calcul. En effet, le montant de l’abattement est calculé sur la base

du salaire versé au travailleur valide accomplissant la même tâche, alors que le

complément de rémunération est déterminé par rapport à la garantie de

ressources égale au SMIC pour les salariés en TPMO, et à 130% du SMIC pour

les salariés en emplois ordinaires.

La formule de calcul du complément de rémunération (garantie de

ressources – salaire après abattement) aboutit dès lors à un résultat nul, voire

négatif dans le cas où le travailleur handicapé occupe un emploi dont la

rémunération effective (salaire réel ou conventionnel) est supérieure à 1,3 SMIC.

Ce plafond s’oppose à la prise en compte effective de qualifications supérieures

et interdit toute perspective d’évolution de salaire et de carrière. Il semble donc

souhaitable à notre Assemblée que soient étudiées toutes les solutions permettant

au travailleur handicapé de bénéficier d’un complément de salaire basé sur le

salaire réel.

� Compenser financièrement le travail à temps partiel

L’exercice d’une activité professionnelle à temps complet peut s’avérer

plus ou moins compatible avec certains handicaps. La fatigabilité en résultant,

conduit des travailleurs handicapés à rechercher, par défaut, des emplois à temps

partiel, et donc, une plus faible rémunération.

Il pourrait dès lors être utilement envisagé une possibilité de compensation

financière garantissant à la personne, souffrant d’un handicap rendant difficile un

travail à plein temps, le bénéfice d’une rémunération suffisante, en s’inspirant

des modalités du mi-temps thérapeutique prescrit à la suite de congés de longue

maladie. Le recours au temps partiel devrait être adapté s’agissant des personnes

en situation de handicap en prenant plutôt en compte une notion de temps de

travail allégé. La souplesse apportée rendrait ainsi possible l’exécution d’autres

durées de travail que le seul mi-temps, notamment dans le cadre des mi-temps

I - 33

thérapeutiques. Ce même principe d’aménagement du temps de travail pourrait

également être retenu pour permettre au salarié de concilier, lorsque son état de

santé l’exige, périodes de soins et activité professionnelle.

D - AMELIORER L’ENVIRONNEMENT DE TRAVAIL

� Sensibiliser à l’accueil et à l’insertion de la personne en situation de

handicap : l’équipe de travail

La réussite de l’insertion professionnelle d’une personne en situation de

handicap dans une entreprise ne peut se réaliser sans l’adhésion des autres

salariés et, au-delà, à leur participation. Bien préparer l’intégration d’un nouveau

collègue présentant un handicap en associant l’ensemble de l’équipe de travail à

ce projet permet d’éviter les difficultés relationnelles ou matérielles,

généralement liées à des préjugés ou à une sous-estimation de la personne.

Notre Assemblée considère ainsi que toute démarche de recrutement d’une

personne handicapée doit s’accompagner du souci de sensibiliser et d’impliquer

l’ensemble de l’équipe de travail. Il s’agit notamment de donner à chacun

l’occasion d’exprimer ses interrogations, voire ses inquiétudes, et de lever

certains présupposés. L’organisation d’une réunion préalablement à la prise de

fonctions du nouveau salarié, constitue un moyen de construire en commun la

réussite du parcours d’insertion de la personne et de créer une dynamique

favorable. En particulier, les personnels d’encadrement apparaissent occuper une

place importante dans la mise en œuvre d’un projet d’insertion en impulsant et

fédérant l’implication de l’équipe de travail. A ce titre, leur rôle est d’autant plus

essentiel dans des entreprises de taille importante, qu’il permet d’établir une

relation de proximité que le chef d’entreprise, bien qu’à l’origine du recrutement,

ne peut assurer.

� Aider et accompagner la personne en situation de handicap : le tuteur

Au-delà, il apparaît souhaitable qu’une personne soit plus particulièrement

chargée de faciliter l’intégration de son collègue handicapé tant sur le plan

relationnel que sur celui concernant plus directement les conditions pratiques

d’exercice de son emploi. La désignation d’un tuteur, à titre provisoire ou de

façon plus permanente, au sein de l’équipe de travail est de nature à aider

efficacement à l’intégration professionnelle au quotidien en tant que relais dans

les diverses démarches que la personne est amenée à effectuer, et d’aide et de

conseil en matière professionnelle mais également comme médiateur, le cas

échéant, en cas de difficultés rencontrées.

Le Conseil incite au développement des pratiques mises en place dans

certaines entreprises tendant à formaliser cette mission d’aide et

d’accompagnement de la personne handicapée. Confiée à des salariés motivés,

cette fonction constitue un facteur déterminant de réussite de la démarche

d’insertion professionnelle. Toutefois, se pose la question du coût que représente

pour les employeurs l’instauration de tuteurs à l’insertion professionnelle au sein

d’une entreprise, en termes de temps consacré à cette mission comme de

I - 34

diminution de productivité qui en résulte. L’AGEFIPH finance ponctuellement et

sous certaines conditions, l’intervention d’auxiliaires professionnels. Une

réflexion devrait être engagée sur les modalités d’un financement durable, au

titre de la solidarité nationale, de la charge financière représentée par ces

fonctions de tutorat.

Par ailleurs, il convient de soulever plus généralement la difficulté à

laquelle sont confrontées les personnes dont le handicap requiert l’assistance

d’une tierce personne pour tout ou partie des activités de la vie quotidienne, et

donc également pour leur activité professionnelle. Il s’agit en effet de concilier

les droits aux congés annuels de ces auxiliaires de vie et la poursuite de l’activité

professionnelle de la personne handicapée pendant cette absence. Cette situation

dépasse le seul cadre de l’insertion professionnelle mais demande cependant

qu’une réflexion plus globale sur les conditions d’exercice des missions de ces

professionnels soit engagée.

� Anticiper pour maintenir dans l’emploi : le rôle déterminant du médecin

du travail

Le médecin du travail constitue un acteur de premier plan en particulier

pour favoriser le maintien dans l’emploi des salariés handicapés ou dont l’état de

santé est susceptible de s’aggraver et d’avoir des conséquences sur le maintien

dans le poste occupé. Les visites médicales annuelles ou plus fréquentes dans le

cadre de surveillance particulière requise par certaines fonctions ou par l’état de

santé du salarié permettent le cas échéant de prévenir des situations

problématiques au regard de l’aptitude du salarié à exercer un emploi considéré.

Le médecin du travail apparaît toutefois isolé dans la prévention et la prise en

charge médicale des salariés, alors que, dans un nombre non négligeable de cas,

la possibilité d’échanges avec d’autres acteurs du corps médical, médecins

généralistes, hospitaliers, de la sécurité sociale, permettraient d’anticiper

d’éventuelles difficultés.

Notre Assemblée propose d’étudier des solutions de nature à faciliter un

échange d’informations entre les services médicaux concernés, tout en veillant

au respect du secret médical. En particulier, il pourrait être envisagé de prévoir

un volet spécifique du formulaire d’arrêt du travail destiné au médecin du travail,

dès lors que cet arrêt de travail peut avoir des conséquences en termes d’aptitude

et de retour sur le poste occupé, et notamment dans le cadre d‘un accident de

travail. Les observations et avis du médecin prescripteur de l’arrêt permettraient

au médecin du travail, en toute connaissance de cause, d’anticiper, pendant

l’absence du salarié, sur les possibilités de reprise du travail en prenant les

contacts nécessaires et en étudiant les mesures à envisager.

Par ailleurs, la question du maintien dans l’emploi se pose de façon accrue

pour les salariés victimes d’un accident du travail. Le médecin du travail, en lien

avec les différents opérateurs, devrait mettre à profit la période d’absence du

salarié pour rechercher les solutions pratiques permettant de régler en amont les

I - 35

problèmes d’inaptitude ou d’inadaptation, démarche qui nécessite des durées

variables, parfois très longues.

Il apparaît dès lors judicieux d’instaurer une procédure donnant la

possibilité au médecin conseil de la sécurité sociale de décaler la date de reprise

du travail lorsque les délais s’avèrent trop courts pour organiser des conditions

favorables de retour dans l’entreprise, ou à l’inverse de prévoir une reprise

anticipée pour une formation éventuelle quand celle-ci se présente.

� Optimiser les lieux d’informations et de discussions institutionnels : les

institutions représentatives du personnel

Dans le cadre de leurs attributions, les représentants du personnel et les

délégués syndicaux disposent de moyens leur permettant de prendre part à

l’effort d’insertion professionnelle des entreprises et de s’inscrire dans les

politiques menées par les employeurs dans ce domaine. Il importe, pour notre

Assemblée, que ces moyens puissent produire leurs pleins effets. Il convient

donc de veiller à ce que les dispositions réglementaires prévoyant l’information

ou la consultation des différentes institutions représentatives du personnel (DP,

CE, CHSCT) soient véritablement appliquées et ne demeurent pas purement

formelles, et que de leur côté, les membres de ces instances s’investissent dans

ce domaine. Il convient de rappeler que le CE, consulté chaque année sur

l’obligation d’emploi à laquelle est soumise son entreprise, doit pouvoir

utilement avoir connaissance des déclarations annuelles afin de s’assurer des

conditions d’application de cette obligation et de la politique menée au sein de

l’entreprise. Par ailleurs, les délégués syndicaux ont un rôle important à jouer en

tant qu’acteur à part entière de la négociation d’entreprise, d’une part par leur

capacité d’initiative pour engager des discussions sur le thème de l’insertion

professionnelle des personnes handicapées, d’autre part, dans le cadre du suivi

des accords de branches et/ou d’entreprises conclus le cas échéant.

E - OPTIMISER L’OBLIGATION D’EMPLOI

� Réenvisager le niveau du quota au regard de la suppression des

professions exclues de l’obligation d’emploi

Le Conseil est attaché au principe du quota d’emploi, fixé à 6 % par la loi

de juillet 1987. Une telle mesure d’action positive trouve légitimement sa place

aux côtés du principe général de non discrimination, dans le cadre de politiques

volontaristes menées en faveur des personnes en situation handicap. Une

réflexion pourrait être menée dans un cadre plus global sur le niveau de ce quota,

intégrant la notion d’unités bénéficiaires et celles des professions exclues de

l’obligation d’emplois.

Sur ce dernier point, notre Assemblée considère que l’existence d’un

certain nombre de professions exclues, définies en raison de conditions

d’aptitudes particulières incompatibles avec la présence d’un handicap, se justifie

difficilement et mérite pour le moins d’être réexaminée. Si de telles exclusions

ne sauraient interdire d’emblée à toute personne handicapée l’accès à un des

I - 36

emplois visés, il reste que nombre de ces emplois font partie des professions

exclues alors que celles-ci bénéficient majoritairement des différents dispositifs

d’aides mis en place par l’AGEFIPH.

Il convient dès lors de réexaminer l’ensemble du dispositif légal et ses

différentes composantes afin de redéfinir entre elles un nouvel équilibre de

nature à optimiser la règle d’obligation d’emploi et de parvenir à davantage de

recrutement de travailleurs handicapés sur le marché du travail.

� Envisager une contribution majorée pour les entreprises dont l’effort

d’insertion des personnes handicapées demeure inexistant sur longue

période

Plus d’un tiers des entreprises soumises à la loi de juillet 1987 n’emploient

aucun travailleur handicapé et se libèrent de l’obligation légale par le seul

versement d’une contribution à l’AGEFIPH, solution alternative à l’emploi

direct prévue par la loi. Or, si la loi offre des moyens supplétifs de satisfaire à

l’obligation d’emploi, c’est bien cependant le recrutement direct de salariés

handicapés qui constitue la finalité même du dispositif et vers lequel tous les

efforts doivent être mobilisés.

Afin d’inciter les entreprises à s’engager plus avant dans la voie du

recrutement direct des personnes en situation de handicap, notre Assemblée

propose que le montant de la contribution volontaire soit majoré progressivement

pour les entreprises dont l’effort effectif d’insertion professionnelle des

personnes en situation de handicap demeure inexistant sur une période

déterminée, en l’absence d’embauches directes, de mise en œuvre d’un accord

collectif ou de recours à des contrats de sous-traitance avec des structures du

milieu protégé.

� Reconnaître les entreprises qui portent leur effort au-delà de l’obligation

légale

A l’inverse, et pour répondre au même souci de rendre la loi plus efficiente

au profit des personnes en situation de handicap, il conviendrait d’envisager

l’instauration de mesures d’aides fiscales ou d’exonération de charges à l’égard

des entreprises qui portent leur effort au-delà de l’obligation légale en matière de

recrutement direct de travailleurs handicapés, tout en s’assurant d’une certaine

pérennité des contrats conclus afin de limiter les risques découlant de l’effet

d’aubaine que peuvent représenter ces mesures.

Enfin, il pourrait être envisagé de valoriser les politiques volontaristes

menées par un certain nombre d’entreprises. A cet égard, en raison de l’impact

de telles démarches en termes d’image et de perception du public, l’effort mené

par les entreprises et mesuré en termes de réalisations concrètes pourrait

constituer un des critères retenus par les agences de notation sociale.

I - 37

CONCLUSION

Le chemin conduisant à l’emploi des personnes en situation de handicap

reste difficile et semé d’embûches, alors qu’elles ont en théorie les mêmes droits

que l’ensemble des citoyens. La lutte pour la prévention du handicap et sa prise

en charge dans la perspective d’une réduction réelle des inégalités constituent

pour notre Assemblée la base de toute réflexion et toute action dans ce domaine.

Toutefois, notre société s’ouvre peu à peu à la différence, notamment à la

faveur de la mobilisation des associations. Si l’on constate encore l’expression

de préjugés et de tabous, parmi les employeurs comme parmi les salariés, de

nouveaux objectifs semblent néanmoins pouvoir être atteints, dès lors que l’on

s’attache à réduire le décalage existant entre les principes et valeurs auxquels

notre société contemporaine adhère et la faiblesse des moyens de leur mise en

œuvre.

Les axes prioritaires de la réforme doivent pour le Conseil concerner en

premier lieu, à la faveur d’une loi de programmation, la rationalisation et

l’amélioration des aides instituées, dans une cohérence institutionnelle renforcée.

Ils doivent également viser, au service des personnes concernées, la formation et

la qualification professionnelle ainsi que l’accompagnement dans la recherche de

l’emploi.

Il s’agit en définitive de donner pour les décennies à venir une impulsion

renouvelée, dont les effets concernent tant les entreprises privées que le secteur

public et qui bénéficie à l’ensemble de notre société.

Le Conseil économique et social entend, par le renouvellement du cadre de

référence qu’il propose et le changement de regard qu’il peut favoriser,

contribuer à promouvoir une société plus fraternelle et plus citoyenne.

I - 38

I - 39

ANNEXE A L’AVIS

SCRUTIN

Scrutin sur l’ensemble du projet d’avis

Nombre de votants...............................152

Ont voté pour.......................................130

Se sont abstenus.....................................22

Le Conseil économique et social a adopté.

Ont voté pour :

Groupe de l'agriculture - MM. Baligand, Bastian, de Benoist,

Jean-Pierre Boisson, Bros, Despey, Ducroquet, Ferré, Giroud, Le Fur, Marteau,

Mme Méhaignerie, MM. Pinta, Rousseau, Sander, Thévenot, Vasseur.

Groupe de l'artisanat - M. Arianer, Mme Bourdeaux, MM. Buguet, Gilles,

Kneuss, Perrin, Teilleux.

Groupe des associations - MM. Bastide, Coursin, Mmes Jacqueline

Mengin, Mitrani.

Groupe de la CFDT - Mme Battut, MM. Boulier, Bury, Denizard, Heyman,

Mme Lasnier, M. Lorthiois, Mme Lugnier, MM. Mennecier, Moussy,

Mmes Paulet, Pichenot, MM. Quintreau, Rousseau-Joguet, Toulisse,

Vandeweeghe.

Groupe de la CFE-CGC - MM. Bonissol, Chaffin, t’Kint de Roodenbeke,

Walter.

Groupe de la CFTC - MM. Deleu, Naulin, Picard, Mmes Prud’homme,

Simon, M. Vivier.

Groupe de la CGT - M. Alezard, Mmes Bressol, Crosemarie,

MM. Decisier, Demons, Forette, Mme Hacquemand, MM. Larose, Le Duigou,

Mme Lemoine, MM. Masson, Rozet.

Groupe de la CGT-FO - MM. Bailleul, Bellot, Bouchet, Gamblin,

Mme Hofman, MM. Jayer, Pinaud, Reynaud, Sohet.

Groupe de la coopération - Mme Attar, MM. Fosseprez, Grave,

Philippe Mangin, Marquet, , Segouin, Verdier.

Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Brunel, Chauvineau,

Mme Cotta, MM. Gadonneix, Martinand.

Groupe des Français établis hors de France, de l'épargne et du logement

MM. Dehaine, Gérard.

I - 40

Groupe de la mutualité - MM. Caniard, Chauvet.

Groupe de l'outre-mer - Mmes Jaubert, Tjibaou.

Groupe des personnalités qualifiées - MM. Bennahmias, Bichat, Bonnet,

Brard, Mmes Braun-Hemmet, Brunet-Léchenault, MM. Cannac, Debout,

Dechartre, Duharcourt, Mmes Elgey, Anne-Catherine Franck, MM. Gentilini,

Maffioli, Motroni, Pasty, Piazza-Alessandrini, Pompidou, Didier Robert,

Mme Rossignol, MM. Roussin, Schapira, Souchon, Mme Steinberg, M. Teulade,

Mme Wieviorka.

Groupe des professions libérales - MM. Chambonnaud, Salustro.

Groupe de l'UNAF - MM. Bouis, Edouard, Guimet, Laune,

Mmes Lebatard, Petit.

Groupe de l’UNSA - MM. Mairé, Masanet.

Se sont abstenus :

Groupe des entreprises privées - MM. Bernard Boisson, Cerruti, Chesnaud,

Freidel, Pierre Gauthier, Ghigonis, Gorse, Lebrun, Leenhardt, Marcon, Noury,

Pellat-Finet, Pinet, Roubaud, Scherrer, Séguy, Pierre Simon, Didier Simond,

Sionneau, Talmier, Tardy, Veysset.

I - 41

DÉCLARATIONS DES GROUPES

Groupe de l’agriculture

Le milieu rural et le milieu agricole ont très tôt pris conscience de

l’importance d’une insertion professionnelle réussie des personnes handicapées.

Sur les 1 300 CAT et les 532 ateliers protégés existant en France, plus de 200

présentent des activités agricoles, employant 10 000 travailleurs handicapés.

Cette expérience nous amène aujourd’hui à pousser plus avant notre

réflexion en faveur des personnes en situation de handicap, afin qu’elles trouvent

une place légitime au sein de notre société.

� Le milieu professionnel protégé ne doit pas être coupé de la vie

ordinaire. Il ne doit pas demeurer un refuge mais, au contraire, être une

étape dans la progression vers l’entreprise ordinaire. Cela suppose

l’établissement de passerelles entre le milieu protégé et le milieu

ordinaire de travail. Des initiatives individualisées doivent être

encouragées dans le sens d’une complémentarité des parcours pour la

personne handicapée, prévoyant toutefois la réversibilité des choix en

cas de difficulté d’intégration dans le milieu ordinaire de travail.

De nouvelles formes d’insertion professionnelle, charnières entre le travail

protégé et le travail en milieu ordinaire peuvent constituer une solution d’avenir.

La Mutualité sociale agricole (MSA) est favorable à la création de CAT « hors

murs », en s’appuyant notamment sur les branches professionnelles agricoles et

sur le réseau SOLIDEL (association créée en 1992 sous l’égide de la MSA pour

répondre aux problématiques inhérentes à l’insertion des travailleurs handicapés

en milieu rural, qui accueille 1 750 adultes handicapés). Ces projets sont

particulièrement pertinents dans des activités agricoles demandant beaucoup de

main d’œuvre de type maraîchage, horticulture, arboriculture.

De telles initiatives ne doivent toutefois pas conduire à éluder la question

de la formation qui demeure un élément tout à fait essentiel du parcours

professionnel de la personne. De l’accès aux structures d’éducation et de

formation dépend souvent l’obtention d’un emploi stable et de qualité. Il

pourrait, à cet égard, être intéressant de conventionner des ateliers protégés

comme centres de formation.

� Comme tout un chacun et comme tout citoyen de notre pays, la

personne en situation de handicap doit pouvoir mener une vie autonome

et décente. Cela pose la question de la compensation des conséquences

des handicaps.

Le niveau de vie moyen de la personne handicapée montre combien la

création d’une prestation de compensation du handicap est nécessaire. Une telle

prestation permettrait à toute personne (que le handicap intervienne à n’importe

I - 42

quel âge de la vie, y compris donc pour les personnes âgées dépendantes),

d’évoluer dignement dans le milieu de son choix : milieu ordinaire, milieu

protégé, domicile ou établissement, école ou entreprise …

Il s’agit ici de reconnaître pleinement un risque dont la prise en charge

pourrait relever de la solidarité nationale.

Groupe de l’artisanat

En recommandant de revoir, une fois pour toute, l’approche du handicap en

passant d’une logique d’assistance à une logique d’intégration et de citoyenneté,

cet avis redonne l’espoir à tous ceux et celles qui vivent aujourd’hui très mal leur

différence et attendent beaucoup de la reconnaissance et du plein exercice de

leurs droits dans l’égalité.

S’agissant plus spécifiquement de la question de l’emploi, pour contribuer

réellement à la réduction des inégalités de traitement dont pâtissent encore

malheureusement les personnes en situation de handicap, il est de toute évidence

que le passage par des établissements spécialisés doit rester l’exception ou à tout

le moins transitoire.

Par ailleurs il faut régler préalablement les problèmes d’accessibilité,

condition première de l’insertion professionnelle, clarifier un certain nombre de

dispositifs aujourd’hui des plus confus et assurer au mieux leur diffusion sur

l’ensemble du territoire.

Compte tenu des disparités de traitement entre le secteur privé et le secteur

public, le groupe de l’artisanat partage la proposition d’unifier les modalités

d’insertion dans l’emploi, quel que soit le secteur d’activité. Par contre, l’idée

louable d’adopter des modes de décompte unique quel que soit le handicap lui

paraît aller à l’encontre du but recherché. Il est en effet illusoire de penser que les

employeurs pourront embaucher davantage de personnes en handicap lourd, en

considérant les difficultés de gestion et le supplément de charges financières que

cela engendre.

Au regard des efforts importants et historiques de contribution du secteur

de l’artisanat à l’insertion professionnelle de personnes en situation de handicap,

sans y être soumis par la loi, il va de soi que sa préférence va à l’incitation plutôt

qu’à toute nouvelle obligation légale en la matière ou encore de remise en cause

des quotas.

C’est la raison pour laquelle, d’ailleurs, il a souhaité retirer la mention des

conventions signées entre l’AGEFIPH et les chambres de métiers, pour éviter

tout risque d’interprétation. En effet, les chambres de métiers n’étant pas des

partenaires sociaux, leurs actions volontaristes ne peuvent entrer en concurrence

avec des accords collectifs prévus au titre de l’obligation d’emploi, mais sont au

contraire à citer comme réussite en matière d’intégration.

A titre d’exemple, grâce à l’appui de l’AGEFIPH et la volonté politique du

conseil régional des Pays de Loire, ce sont près de 300 jeunes en situation de

I - 43

handicap qui ont pu être acceptés en 2002/2003 dans les centres de formation

d’apprentis de la région. Ils bénéficient d’aménagements de postes, de soutiens

pédagogiques spécifiques ou de mesures d’accompagnement psychosocial et

participent activement à la vie des entreprises locales associées à ces dispositifs

de formation en alternance.

D’autres régions ou départements sont même allés encore plus loin dans

l’innovation en organisant des échanges de jeunes déficients intellectuellement

dans le cadre du programme européen Interreg entre la Somme, l’Angleterre et

l’Espagne.

Cette mobilisation spontanée, qui conforte la philosophie de l’avis d’une

intégration en milieu ordinaire de travail et de formation, mérite certains

assouplissements en matière de réglementation et surtout d’être davantage mise

en valeur.

Le groupe de l’artisanat entend par-là faire évoluer le contrat

d’apprentissage pour le rendre accessible aux adultes en situation de handicap.

Cela implique notamment de supprimer la limite d’âge de 26 ans, d’étendre la

durée du contrat d’apprentissage, d’adapter les rythmes de l’alternance et de

revoir le financement des coûts induits par l’adaptation du poste de travail à la

personne et par la fonction de tuteur.

Enfin, en matière de promotion de ces initiatives, le réseau territorialisé

aurait tout à gagner d’associer l’ensemble des acteurs tels que les chambres

consulaires et les organisations professionnelles en leur donnant les moyens

suffisants de poursuivre leur action.

Malgré ces quelques réserves, le groupe de l’artisanat a voté cet avis qui

défend la dignité des personnes en situation de handicap.

Groupe des associations

De nombreux rapports et avis, y compris de notre assemblée, ont contribué

à mieux faire comprendre combien il est nécessaire que les personnes

handicapées puissent s’intégrer chaque fois que c’est possible en milieu

ordinaire.

Cependant, le présent l’avis apporte des éclairages nouveaux sur leur

situation, et propose, pour l’insertion en milieu professionnel ordinaire, des

solutions innovantes et réalistes. Ainsi donc, il préconise de considérer comme la

règle l’intégration dans le milieu de vie et de travail ordinaire, et comme

l’exception l’accueil en milieu spécialisé et protégé.

Toutefois, l’avis n’oppose pas le milieu spécialisé au milieu ordinaire en

matière de travail, et insiste plutôt sur l’importance des passerelles entre les

deux. Elle souligne à ce propos la nécessité de rendre possibles, le cas échéant,

des retours du milieu ordinaire au milieu spécialisé et protégé ; ce qui demande

évidemment des ajustements qu’elle n’esquisse pas et sur lesquels il nous faudra

porter de nouvelles réflexions.

I - 44

Nous approuvons l’ensemble de ses propositions et estimons que trois

sujets soulignés par l’avis constituent des préalables à toute intégration : la

scolarisation et la formation initiale de tous les enfants et de tous les jeunes,

l’information, la formation continue des adultes.

Concernant l’information, l’avis propose un réseau de lieux d’accueil et

d’information proches du terrain et clairement identifiables. La création de tels

lieux permettrait une approche globale de la personne en situation de handicap.

L’avis les situe au niveau des départements. Nous savons que ces derniers

peuvent couvrir des réalités très différentes, en particulier dans la région

parisienne. Nous soutenons donc la proposition de décliner la mise en place - à

l’image des centres d’information jeunesse - en antennes implantées au plus près

des personnes, et doublant ces permanences d’un accueil téléphonique et d’un

portail télématique.

L’avis préconise l’harmonisation des obligations d’emploi de ces personnes

entre les trois fonctions publiques et les entreprises privées. Bien évidemment,

nous appuyons ce souhait avec force.

Un point a été à juste tire mis en exergue : la reconnaissance du droit

citoyen des personnes handicapées. Le texte souligne le rôle des associations

comme moteur d’accélération de la prise de conscience par l’opinion. Cette prise

de conscience doit porter sur tous les compartiments de la vie de la personne en

situation de handicap, et aussi de la vie de son entourage. Qu’il s’agisse du

logement, de l’emploi, de l’intégration à la vie culturelle, sociale, politique, les

associations ne se bornent pas à la prise de conscience, mais contribuent dans

leurs activités à la prise en charge et à l’intégration.

Pourtant, il reste beaucoup à faire. Dans le cadre de l’aménagement de

l’espace privé et public, des transports, etc., des actions doivent être engagées

pour permettre réellement l’accès aux loisirs et aux vacances.

L’avis ne pouvait aborder en détail - sans être hors sujet - le cas des

auxiliaires de vie. Indispensables au quotidien des personnes en situation de

handicap, ces auxiliaires, lorsqu’ils (ou elles) sont salarié(é)s, ont souvent des

fonctions aussi diverses que la toilette, le ménage, les achats, les démarches, la

prise de notes… Leur formation, leur statut, les modalités de leurs congés… tout

ceci nécessite la réflexion globale que l’avis demande. Il rappelle aussi que 2003

est « l’année européenne du handicap », ce qui rend d’autant plus urgent de

transposer en droit français la Directive européenne d’octobre 2000 qui traite de

cette question. Nous pensons nous aussi que les recommandations de l’avis

prendront leur plein effet si nous gardons présente à l’esprit cette dimension

européenne, dans la perspective d’une harmonisation par le haut. Le groupe a

voté l’avis.

I - 45

Groupe de la CFDT

Optimiser l’obligation d’emploi en milieu ordinaire des personnes en

situation de handicap est un des objectifs que la CFDT s’est fixé pour donner à

chacun, avec ses potentialités, le droit d’accéder à un travail décent, garant de la

reconnaissance de sa citoyenneté.

Dans le cadre d’une grande enquête menée depuis plusieurs années et

intitulée « Le travail en questions », la CFDT, soucieuse de comprendre les

diversités et les attentes de tous les salariés, s’est attachée à aller à la rencontre

de celles et ceux en situation de handicap. 1 500 d’entre eux se sont ainsi

exprimés. Ils affirment avec force leur exigence d’être traités à égalité avec les

autres salariés. Ils ne veulent plus être assistés. Ils veulent être enfin considérés

comme tous les autres salariés, reconnus pour leurs qualités professionnelles.

Cette haute exigence de dignité nous a interpellés.

Le présent avis est arrivé aux mêmes constats. Après avoir étudié les

obstacles récurrents à l’insertion rencontrés par les personnes en situation de

handicap, l’avis avance une série de propositions devant permettre de franchir

une étape significative dans le chemin qui mène à l’égalité de tous.

Plus particulièrement l’avis met l’accent sur l’impérieuse nécessité pour

l’Etat de s’impliquer totalement dans cette démarche. Seule une volonté politique

forte permettra de dépasser les frilosités, les réticences encore trop souvent

présentes.

Ainsi l’avis préconise-t-il la création d’un organisme analogue à

l’AGEFIPH et abondé par l’Etat permettant aux entreprises publiques de réaliser

pleinement les objectifs contenus dans la loi de 1987.

De même, considère-t-il nécessaire de rationaliser le système de prise en

charge et d’accompagnement des personnes handicapées, pour lui rendre force et

cohérence. Pour ce faire il suggère de renforcer les Programmes départementaux

d’insertion des travailleurs handicapés (PDITH) et de recentrer les COTOREP

sur leurs missions originelles.

Ou encore, insiste-t-il sur l’instauration d’une obligation légale de négocier

dans les branches et/ou les entreprises, du secteur privé comme du secteur

public, mettant l’accent sur le rôle dynamique que doivent développer les

partenaires sociaux.

Les nombreuses propositions de l’avis ne visent pas à révolutionner

l’existant, mais à le faire évoluer pour en accroître l’efficacité. Il doit permettre

aux personnes en situation de handicap de trouver toute leur place dans le monde

du travail et d’être enfin des salariés comme les autres.

La CFDT, forte de son expérience, partage cette volonté d’impulsion

renouvelée.

La CFDT a voté l’avis.

I - 46

Groupe de la CFE-CGC

Aujourd’hui, plus d’un tiers des entreprises soumises à l’obligation

instituée par la loi du 10 juillet 1987 n’emploient aucun salarié handicapé. Le

taux d’emploi direct et indirect de personnes handicapées en milieu ordinaire de

travail stagne à 4 % depuis près de 10 ans.

Les obstacles persistent donc en matière d’insertion professionnelle en

milieu ordinaire de travail. Et cela en dépit de la volonté du législateur, malgré

l’importance des moyens financiers qui y ont été consacrés et les multiples

structures spécialisées mises en place dans l’aide à l’insertion professionnelle des

personnes handicapées.

Dans l’avis sur «Les situations de handicap et cadre de vie » présenté par

Vincent Assante le 13 septembre 2000, le CES avait déjà jugé « décevant » le

résultat des politiques menées en faveur de l’intégration des personnes

handicapées. Pourtant, ce qui caractérise le mieux l’intégration, c’est bien

l’insertion professionnelle en milieu ordinaire de travail.

L’avis expose parfaitement les préalables à l’insertion professionnelle en

milieu ordinaire. Il s’agit de l’accessibilité de tous à l’environnement physique et

intellectuel et de l’intégration scolaire de proximité privilégiant l’implantation

des structures adaptées au sein même des structures ordinaires. Il n’oublie pas

l’accès à l’information et à une formation professionnelle qualifiante adaptée aux

besoins actuels et futurs des entreprises.

Afin de pallier le déficit d’information des personnes et des employeurs,

l’animation d’un réseau de lieux d’accueil réunissant des professionnels de

l’insertion professionnelle des personnes en situation de handicap, proche du

terrain et clairement identifiable, est souhaitée par notre groupe.

De même, afin de changer le regard sur l’employabilité des personnes

handicapées, leur orientation et leur reclassement doivent reposer sur une étude

approfondie de leurs potentialités réalisée par une équipe pluridisciplinaire

labellisée. Et ceci en totale concertation avec les intéressés.

Les personnes en situation de handicap se heurtent à d’innombrables

difficultés dans leur vie quotidienne. L’avis affirme, dans un premier temps, que

« l’obligation nationale à l’égard des personnes handicapées doit trouver sa

traduction dans la compensation des déficiences qui sont liées au handicap »

quelles qu’en soient la nature, l’origine ou l’importance. L’avis propose alors la

création d’une allocation compensatrice unique, individualisée, adaptée aux

besoins de chacun permettant à toute personne en situation de handicap d’être

effectivement un citoyen à part entière et lui donnant les moyens de son

autonomie.

Or, cette notion de besoins est sujette à une appréciation subjective. Elle est

donc susceptible d’engendrer des inégalités. De plus, si l’un des éléments retenus

pour définir les besoins est le non-travail et donc l’absence de revenus salariaux,

I - 47

son attribution pourrait constituer un frein à l’insertion professionnelle, ce que

vous dénoncez.

Le groupe de la CFE-CGC pense que cette allocation de compensation

relève de la solidarité nationale et trouve son fondement même dans la

compensation d’une inégalité de fait indépendante des revenus patrimoniaux ou

salariaux de la personne.

A côté de cette allocation, il convient, comme le propose l’avis, de financer

les coûts supplémentaires supportés par les personnes handicapées pour les aider

à pallier les difficultés qu’elles rencontrent lors de leurs différentes activités et

pour faciliter leur mobilité, par le biais notamment d’aides techniques ou

humaines. Ceci même lorsqu’elles occupent un emploi.

L’avis énonce d’autres propositions concernant les aides financières qui

occupent une place importante dans le dispositif d’insertion professionnelle des

personnes handicapées.

Afin que la conclusion de contrats de courte durée ne puissent léser

financièrement la personne, notre groupe est favorable à la proposition de cumul

de l’allocation pour adulte handicapé avec des revenus salariaux. Le groupe de la

CFE-CGC considère qu’il convient d’encourager toutes les voies d’entrée en

entreprise, afin d’enrichir l’expérience professionnelle de la personne et

d’aboutir, in fine, à la conclusion d’un CDI.

L’avis propose, par ailleurs, une compensation financière garantissant à la

personne, souffrant d’un handicap rendant difficile un travail à plein temps, le

bénéfice d’une rémunération suffisante. Notre groupe soutient cette démarche.

Un autre axe fort des propositions du projet d’avis réside dans le souci d’un

rééquilibrage entre les fonctions publiques et le secteur privé passant par une

obligation de contribution de l’Etat employeur en cas de non-respect de ses

obligations.

Cette proposition, en faveur d’un libre choix de la personne en situation de

handicap quant à son orientation, lui garantirait l’égalité de traitement entre le

secteur public ou privé. Dans un souci de lisibilité, le groupe de la CFE-CGC est

en faveur de l’homogénéisation entre le secteur public et privé du décompte des

personnes handicapées agents ou salariés.

L’avis met en avant le rôle déterminant des acteurs au sein de l’entreprise.

Les cadres occupent une place importante dans la mise en oeuvre d’un projet

d’insertion. Ils sont chargés de veiller à l’adhésion de l’ensemble de l’équipe de

travail et à son implication dans la réalisation optimale de l’insertion

professionnelle d’un collègue handicapé. Bien entendu, les institutions

représentatives du personnel et la médecine du travail sont également des acteurs

essentiels pour l’insertion ou le reclassement des personnes en situation de

handicap.

I - 48

S’agissant de la mise en œuvre des modalités de l’obligation d’emploi, le

groupe de la CFE-CGC estime comme vous qu’il est nécessaire de maintenir tant

que cela sera nécessaire, une discrimination positive sous la forme d’un quota.

Le groupe de la CFE-CGC est favorable à la suppression des unités bénéficiaires

ainsi qu’à la liste des catégories d’emploi exigeant des conditions d’aptitude

particulières fortement discriminatoire.

Pour le groupe de la CFE-CGC, la priorité doit être donnée à l’embauche

directe et au maintien dans l’emploi, en limitant davantage les possibilités de

remplir autrement l’obligation.

Notre groupe est favorable au développement de négociations dans les

branches ou les entreprises sur les conditions de travail et d’emploi des

personnes handicapées. Cela permettrait de favoriser le dialogue autour de cette

thématique, à condition que ces négociations aboutissent à des résultats probants

en terme d’emploi, fixant des objectifs précis et chiffrés d’embauches ou de

maintien dans un calendrier déterminé.

Aussi, le groupe de la CFE-CGC adhère pleinement aux propositions

concernant l’optimisation de l’obligation d’emploi permettant aux entreprises

d’agir elles-mêmes sur le taux en fonction de leur implication sur l’emploi des

personnes handicapées rendant les entités actrices et responsables dans le

processus d’insertion.

Enfin, parce que l’insertion se construit chaque jour, et qu’aucune raison

objective ne justifie qu’il existe des discriminations dans leurs évolutions

professionnelles, le groupe de la CFE-CGC revendique un déroulement de

carrière similaire entre salariés handicapés et valides qui se traduit par un égal

accès à la formation professionnelle continue et à la prise de responsabilités.

Le groupe de la CFE-CGC a voté l’avis.

Groupe de la CFTC

Bon nombre de personnes handicapées souhaitent et peuvent exercer une

activité. C’est pour elles une question d’indépendance financière, de droit au

travail, de reconnaissance. C’est pour notre pays un devoir de donner un contenu

à la belle notion d’égalité professionnelle. Pour la CFTC, l’intégration passe par

un changement des mentalités à l’égard des personnes handicapées. Et pour cela,

l’éducation des citoyens, des salariés, des chefs d’entreprise et pour commencer

des enfants et de leurs enseignants s’impose.

Notre système éducatif a pour mission d’accueillir tous les enfants. Pour

réussir, les enseignants devront suivre un module de formation sur l’insertion

d’enfants handicapés à l’école. Ils pourront recevoir l’aide des auxiliaires

d’intégration scolaire qui devront être ajoutés aux actuels personnels éducatifs.

Pour le groupe de la CFTC, il est aussi important que l’éducation spécialisée

continue d’exister pour ceux qui ne pourront pas suivre une scolarité normale. Et

I - 49

dans ce sens, il pense qu’il n’est pas souhaitable de reproduire le modèle

d’intégration à l’italienne.

Mais la formation ne se limite pas à l’école. Notre groupe rappelle que la

CFTC est fortement attachée à la formation tout au long de la vie. Un handicap

peut arriver à n’importe quel moment. Aussi, les formations professionnelles

proposées aux personnes handicapées ne doivent plus se limiter aux niveaux IV

et V. Il est aussi nécessaire d’élever le niveau de formation professionnelle en

centre de reclassement professionnel car les besoins existent et l’image des

personnes handicapées en découle aussi.

Pour la CFTC, l’architecture institutionnelle peut être clarifiée. Il importe,

à cet égard, de veiller à ce que les conditions d’insertion des personnes en

situation de handicap soient les mêmes partout, que l’employeur soit public ou

privé. Notre groupe est particulièrement attaché à la possibilité offerte aux

personnes handicapées de bénéficier de passerelles entre le milieu ordinaire et le

milieu protégé de travail, instaurant un droit à l’expérience.

La CFTC approuve aussi, sur le terrain de la négociation collective,

l’inscription des conditions de travail et d’emploi des personnes handicapées

dans le registre de l’obligation légale de négocier. Lors de la préparation de la loi

du 10 juillet 1987, la CFTC avait préconisé le développement de la négociation

paritaire d’entreprises et de branches pour l’insertion des personnes handicapées.

Le patronat y était favorable. Malheureusement, le législateur avait

insuffisamment repris cette orientation. Nous maintenons que cet engagement

des partenaires sociaux est une condition indispensable au succès de l’insertion

professionnelle en entreprise.

Nous rappelons que les organisations syndicales ont un rôle à jouer dans la

prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles avec le

médecin du travail. Le groupe de la CFTC approuve la proposition concernant la

consultation pour avis des organisations syndicales lors de la préparation d’une

convention conclue entre une entreprise et l’AGEFIPH.

Le groupe de la CFTC a voté l’avis.

Groupe de la CGT

Le caractère concret et précis donne à l’avis une qualité capitale pour

parvenir à une réelle insertion des personnes en situation de handicap en milieu

ordinaire de travail.

L’expression « personne en situation de handicap » exprime la philosophie

générale du texte. En abandonnant la qualification de « handicapé » nous

rejetons une forte charge discriminante et plaidons pour l’égalité de traitement.

Si nous sommes suivis, notre société devrait, peu à peu, assumer ses

responsabilités pour répondre à ses obligations et rompre avec le renvoi à la

charité.

I - 50

Certes, les lois de 1975 et de 1987 ont permis d’initialiser un processus, de

mettre en place des structures qui ont contribué à sortir les personnes

handicapées de leur isolement, de leur marginalité. Mais, nous sommes au 21ème

siècle et les personnes en situation de handicap méritent beaucoup plus

d’engagements de la part de la société.

A notre avis, seule une insertion professionnelle massive dans le milieu

ordinaire de travail leur ouvrira largement la voie de la dignité, de l’égalité et les

sortira de leur exclusion. Certes, ce défi est ambitieux mais notre société

moderne a les moyens de s’y attaquer. Encore faut-il qu’elle en ait la volonté

politique. Car, force est de constater, qu’en dix ans, les nombreuses propositions

émises par notre Assemblée, en dépit de leur pertinence, n’ont pas été suivies

d’effets.

Pour les salariés en situation de handicap, travailler relève trop souvent de

l’exploit physique. Les aménagements dans la ville et sur les lieux de travail

doivent être plus significatifs. Les salariés handicapés plus souvent chômeurs ont

une raison supplémentaire d’aspirer à de nouvelles sécurités professionnelles

telles celles revendiquées par la CGT.

Il est essentiel que l’Etat prenne toutes ses responsabilités et cesse de se

décharger sur l’AGEFIPH. L’insertion professionnelle ne pourra se réaliser que

si elle bénéficie d’une politique d’ensemble élaborée dans le cadre d’un schéma

directeur.

Pour leur part, les employeurs sont placés devant une double responsabilité.

D’abord, il leur revient, en veillant aux conditions de travail et à la sécurité,

d’avoir des actions visant à limiter les accidents du travail et les maladies

professionnelles. En un mot, les « producteurs de handicap », doivent d’abord

agir pour limiter cette production déshonorante. Ensuite, dans l’esprit de la loi, il

convient qu’ils aient une politique d’embauche non discriminatoire et de

maintien dans l’emploi de tous les salariés en inaptitude.

Pour les trois versants de la fonction publique, la CGT, a suggéré, en vain,

des procédures et des mesures ambitieuses permettant de contraindre l’Etat

employeur à respecter la loi en atteignant le quota d’emplois, car là est

l’essentiel. L’Etat chargé de veiller à l’application des lois devrait faire preuve

d’exemplarité.

Enfin, la CGT apprécie la proposition du mode de décompte unique des

bénéficiaires de l’obligation d’emploi, comme celle d’instaurer une obligation

légale de négocier. Par ailleurs, nous sommes attachés à la traduction de l’article

5 de la directive européenne dans notre législation.

Aujourd’hui, il n’est plus possible d’en rester à de bons sentiments. Les

habitudes, les appréhensions et les rejets doivent céder sous l’impulsion d’une

politique dynamique. Avec des moyens financiers conséquents, l’intégration

dans la cité progressera. Alors, à son tour elle facilitera l’intégration

professionnelle des personnes en situation de handicap. Pour nous, là est la clé

du progrès. Le groupe de la CGT a voté l’avis.

I - 51

Groupe de la CGT-FO

Le groupe Force ouvrière, promoteur du principe républicain d’égalité, ne

peut admettre que l’assignation à différence se soit banalisée. FO s’est toujours

engagée aux côtés des travailleurs handicapés dans la création et le

développement des institutions qui servent leurs intérêts. Tel est le cas de

l’AGEFIPH, dont la première présidente a été Paulette Hofman. Le groupe FO

souhaite que règne enfin la négation des différences et l’éradication de toutes les

discriminations.

Le rejet, l’indifférence, l’agression, la mise à distance, la disqualification,

sont des comportements auxquels il doit être mis fin. Dans toute société digne de

l’Humanité, aucun « apartheid » ne saurait se développer. 2003 est une année

remplie d’espoirs pour les personnes handicapées puisqu’elle est en même temps

année européenne et chantier prioritaire de la Présidence de la République.

Le moment est venu de se fixer des objectifs toujours plus ambitieux

comme celui d’une insertion professionnelle en milieu ordinaire généralisée de

manière à ce que chacun occupe la place qui lui revient dans notre organisation

sociale et puisse user pleinement de ses droits. Le projet d’avis va heureusement

et concrètement dans ce sens.

Le groupe Force ouvrière salue la vision d’ensemble du rapport,

notamment en ce qu’il synthétise exactement la situation complexe à laquelle

sont confrontées les personnes en situation de handicap aussitôt qu’elles agissent

pour s’insérer professionnellement.

S’agissant du projet d’avis, le groupe FO pense qu’il aborde de manière

directe et positive les problèmes posés et qu’il présente de façon concrète les

solutions adéquates.

Le groupe FO est d’accord pour placer au premier rang des préoccupations

sociales, la prévention du handicap par l’amélioration des conditions de travail et

de celles qui régissent la vie quotidienne et familiale. Il serait irresponsable, de

dissocier l’accès à un travail choisi de l’accessibilité aux transports, au logement,

à la médecine, à l’école, autrement dit à la vie de la cité. L’approche globale et

intégrée du handicap est la voie que notre société et ses décideurs doivent

privilégier.

Ce qui doit primer ce sont les aptitudes professionnelles de celui qui

postule à un emploi en milieu ordinaire de travail. Les aides techniques et

spécialisées doivent être disponibles pour que chaque personne en situation de

handicap puisse parfaire son adaptation au poste.

La formation a une fonction essentielle à remplir en faveur de ces

concitoyens. Beaucoup reste à faire pour permettre l’intégration scolaire des

enfants dans les classes élémentaires et secondaires. Il en va de même lorsqu’on

envisage l’adaptation de l’appareil de formation initiale et continue des adultes :

insuffisance de personnels spécialisés, manque de places en établissements

adaptés, de carences en moyens ambulatoires et matériels.

I - 52

Force ouvrière déplore le manque d’inspecteurs et médecins du travail. En

effet l’un des moyens de se préoccuper des handicaps, c’est de s’attacher à éviter

de « fabriquer » des handicapés.

Mettre l’accent sur l’optimisation des institutions représentatives du

personnel est une bonne chose, dans les limites de leurs prérogatives légales et

contractuelles.

La pratique de son activité professionnelle est souvent plus pénible pour

une personne handicapée que pour un salarié valide ce qui devrait être reconnu et

compensé socialement.

FO adhère aux propositions formulées en vue de simplifier, de clarifier et

de renforcer les modalités d’insertion dans les emplois publics et du secteur

privé, de maximiser l’obligation d’emploi, d’en appeler à l’ouverture du monde

de l’entreprise aux travailleurs handicapés ou de stimuler les personnes

handicapées, de finaliser leur orientation et leur reclassement professionnels.

Le groupe reprend à son compte la nécessité d’un volontarisme politique

passant par la définition d’orientations claires et la mobilisation plusieurs années

de suite, d’importants moyens financiers du budget de la nation.

La révision en 2003 de la loi d’orientation de 1975 en faveur des personnes

handicapées, pourrait prévoir d’améliorer sensiblement leur insertion

professionnelle.

Le groupe FO a approuvé le projet d’avis présenté.

Groupe de la coopération

Admettre parmi les fondements de la société le principe de l’égalité des

chances, c’est accepter de réunir les moyens de compenser les handicaps naturels

et accidentels. Il y va de la solidarité qui s’impose entre les membres d’une

même communauté sociale. Il y va aussi d’une liberté qui est d’autant moins

accessible qu’il y a dépendance.

Dans cette perspective, l’avis souligne à juste titre qu’il convient de passer

de la logique de tolérance et d’assistance à celle qui accepte les mesures

spécifiques de discrimination positive.

L’enjeu est de taille. En effet le nombre de personnes handicapées

augmente avec celui des accidents (travail, route, foyer...).

Les esprits ne sont pas toujours prêts à admettre déjà que la prise en charge

des personnes handicapées n’est pas de la seule responsabilité de la famille et

que la société a une action à mener pour leur permettre de bénéficier d’un cadre

de vie et d’un environnement professionnel adaptés. Les esprits ne sont pas prêts

à admettre encore que l’insertion se fait d’autant mieux qu’elle s’organise en

milieu ordinaire. Les personnes handicapées y nouent souvent des liens sociaux

et savent y faire reconnaître leurs compétences.

I - 53

Les enfants handicapés en école ordinaire acquièrent d’autant mieux les

fondamentaux dans une école ouverte à tous que les efforts de l’ensemble de la

communauté éducative sont à la hauteur de ceux que doit faire le jeune pour

combattre son handicap.

A juste titre et sur saisine gouvernementale, le Conseil économique et

social estime que le travail apparaît comme un des meilleurs facteurs d’insertion

sociale. Aussi faut-il déjà que les entreprises s’emploient à limiter les situations

d’handicap que constituent les obstacles (environnementaux, culturels, sociaux,

réglementaires) créés par la vie ordinaire. Elles doivent aussi savoir réunir les

conditions nécessaires à « l’équité d’emploi » y compris dans le cas du « travail

temporaire ».

Il y a encore du chemin à parcourir pour que les milieux professionnels ne

se défaussent pas de leurs obligations matérielles et morales en ce domaine par le

seul versement d’une contribution financière. Il appartient aussi à

« l’Etat-employeur » d’assumer la part d’exemple qui lui revient.

Puisque les entreprises s’inscrivent dorénavant dans la perspective générale

du « développement durable » elles n’ont que de bonnes raisons de considérer

que leur contribution à l’insertion des personnes handicapées relève de leur

responsabilité sociale.

Dans cette perspective, le groupe de la coopération soutient les

recommandations de l’avis en faveur du renouvellement du cadre de référence et

d’une loi-programme, portant rationalisation et amélioration des aides existantes.

Groupe des entreprises privées

Le groupe des entreprises privées félicite le rapporteur pour son ambition

sur ce sujet. L’insertion des personnes handicapées dans la vie sociale et

professionnelle constitue un enjeu pour la société.

L’avis a d’ailleurs le mérite de rappeler les obligations de l’Etat dans ce

domaine. Les entreprises ont pour leur part le rôle de développer l’activité

professionnelle des personnes handicapées, qui sont d’ailleurs une des

composantes du marché du travail. A l’aune de cet objectif, le simple respect du

principe d’équité doit à l’évidence les conduire à refuser toute discrimination en

matière d’embauche et de déroulement de carrière.

Les entreprises ne peuvent être accusées d’immobilisme. Elles s’acquittent

le mieux possible de ce qu’elles considèrent comme un devoir moral. Or, force

est de constater que l’objectif d’emploi de 6% de salariés handicapés, fixé

arbitrairement par la loi, ne peut pas toujours être atteint pour différentes raisons

tenant notamment aux caractéristiques de la population concernée. Par ailleurs, le

dispositif légal actuel comporte de telles restrictions qu’il ne permet pas aux

entreprises de se libérer de leur obligation en utilisant toutes les possibilités

d’action en faveur de l’emploi des handicapés qu’elles pourraient mettre en

oeuvre.

I - 54

En outre, la superposition des législations conduit à un manque de lisibilité

et à une insécurité juridique pour les entreprises. A l’étranger, une majorité de

pays, anglo-saxons et nordiques notamment, ont opté pour une démarche globale

de non-discrimination et d’égalité des chances, accompagnée d’un dispositif

d’incitation financière. Dans les pays qui ont conservé un système de quota, il

s’applique aux entreprises du secteur privé dans des conditions moins

contraignantes qu’en France, avec des seuils d’effectifs plus élevés, des

contributions plus faibles ou des quotas réservés au seul secteur public.

Nos entreprises sont confrontées à des difficultés importantes :

- les actions de la collectivité sur l’environnement global du milieu de

travail (intégration scolaire et universitaire, accessibilité des

transports et des bâtiments, aides techniques à la personne...) ne sont

pas à la hauteur des problèmes rencontrés. Ces lacunes de l’action

publique ajoutent aux difficultés des entreprises pour remplir leur

obligation ;

- le niveau de qualification des demandeurs d’emploi handicapés est

faible (85% d’entre eux ont un niveau de formation inférieur ou égal

au CAP). Les entreprises qui veulent embaucher rencontrent des

difficultés pour trouver des candidats correspondant au profil de leurs

offres ;

- les fonds collectés auprès des entreprises par l’AGEFIPH servent

souvent à financer des actions ou des structures éloignées des réalités

économiques et des besoins des entreprises. De plus, les pouvoirs

publics ont indûment transféré à plusieurs reprises sur le budget de

l’AGEFIPH des charges financières qui leur incombaient.

Ces différents éléments soulignent la nécessité d’une réforme d’ensemble

du dispositif, d’autant plus urgente qu’il est financé par la contribution

compensatoire versée par les entreprises. Une telle réforme serait cohérente avec

la politique de valorisation et de professionnalisation des actions conduites par

les entreprises en faveur de l’emploi des handicapés. Pour générer une réelle

dynamique d’emploi des personnes handicapées, le dispositif doit être selon nous

articulé autour de trois principes :

- une réelle maîtrise de l’affectation des flux financiers provenant des

entreprises ;

- un contrôle rigoureux de leur utilisation ;

- la fin du cumul des deux logiques actuelles (quota et nondiscrimination)

au profit d’une politique d’égalité des chances ;

Dans cette optique, la meilleure solution consisterait à :

- supprimer le quota, institué par la loi de 1987, pour le remplacer par

une incitation financière ou fiscale pour l’entreprise (allégement

fiscal ou crédit d’impôt), destinée à compenser les surcoûts induits

par l’emploi de salariés handicapés ;

I - 55

- parallèlement, mettre en place un dispositif d’accompagnement et de

valorisation de l’insertion des personnes handicapées dans les

entreprises.

Celui-ci devrait être confié à une association ou une fondation ad hoc qui

prendrait le relais de l’AGEFIPH, gérée par les entreprises elles-mêmes, et dotée

d’un conseil scientifique, composé de partenaires sociaux, de représentants des

personnes handicapées et de personnalités qualifiées. Cet organisme aurait pour

rôle de réaliser les études nécessaires et de soutenir financièrement les actions

innovantes en matière d’embauche, de formation professionnelle et de maintien

dans l’emploi des personnes handicapées.

Si notre groupe apprécie la volonté du rapporteur de vouloir simplifier les

différentes procédures et d’encourager une coordination entre les différents

partenaires territoriaux, il ne peut approuver en revanche les propositions faites

pour « optimiser » l’obligation d’emploi des handicapés.

Ces propositions sont en complet décalage avec la réalité des entreprises (et

le projet de réforme que nous proposons), et plus particulièrement sur les points

suivants :

- la suppression des professions exclues de l’obligation d’emploi ;

- l’adoption d’un mode unique de décompte des bénéficiaires ;

- l’instauration d’une obligation légale de négocier ;

- la contribution majorée pour les entreprises dont l’effort d’insertion

des personnes handicapées demeure inexistant sur longue période.

Le groupe des entreprises privées s’est abstenu.

Groupe des entreprises publiques

L’adaptation de la société aux besoins des personnes handicapées, ainsi que

le développement de moyens nouveaux pour assurer leur insertion

professionnelle est une obligation morale et sociale en même temps qu’une

responsabilité politique essentielle.

Jusqu’à aujourd’hui, cette insertion est loin d’être pleinement réussie.

La mobilisation des pouvoirs publics comme celle du monde économique

sont trop faibles. Le budget consacré en France au handicap est en sensible

réduction depuis 1985 et enfin, les modalités d’insertion sont loin d’être unifiées

selon qu’il s’agit du secteur public ou privé.

Le groupe des entreprises publiques partage donc la plupart des

conclusions de l’avis et notamment la nécessité d’un volontarisme fort, passant

par la définition d’orientations nouvelles et une véritable programmation

pluri-annuelle des actions à mener et des moyens financiers nécessaires. Tout en

regrettant que la rapporteure ne chiffre pas ces exigences, nous plaidons avec

conviction pour la rationalisation et l’amélioration des aides instituées.

I - 56

La lutte pour l’insertion est à mener sur de très nombreux terrains, ceux de

la cité, de l’urbanisme, des transports, trop souvent encore inaccessibles aux

handicapés, celui de la scolarisation. Celui de la cohérence de l’Etat, car trop

souvent, le parcours du travailleur handicapé se heurte à un maquis

d’organisations différentes, qui ont toutes des compétences multiples et

complémentaires, dans un univers de surcroît divisé entre public et privé.

L’idée d’unifier les modalités d’insertion dans l’emploi du secteur privé et

des fonctions publiques est donc essentielle ; l’adoption d’un mode de décompte

unique des bénéficiaires de l’obligation d’emploi l’est également. C’est pourquoi

il paraît nécessaire de penser l’insertion professionnelle dans le cadre d’un

schéma directeur, qui affine le rôle de la mission interministérielle aux personnes

handicapées et distingue les missions respectives de l’Etat et de l’AGEPIPH.

Notre groupe partage également la volonté d’optimiser le rôle des

partenaires sociaux en instaurant une obligation de négocier. Cependant à une

obligation légale, notre groupe préférerait une obligation conventionnelle. Mais

de toute façon cette obligation ne saurait remplacer l’importance, en amont, de la

formation et de la qualification des personnes en situation de handicap.

Il est possible de faciliter l’entrée des personnes handicapées dans le

monde de l’entreprise, possible de concilier un handicap avec une vie

professionnelle, propre à garantir non seulement une rétribution, mais surtout un

droit au bonheur. Le droit à la différence est une belle idée. Encore faut-il qu’il

soit reconnu dans les faits, et notamment dans le traitement réservé par la société

des bien-portants aux accidentés de la vie.

Le groupe des entreprises publiques a voté l’avis.

Groupe de la mutualité

L’effort d’insertion des handicapés en milieu ordinaire de travail, est, en

France, très insuffisant. Le rapport et le projet d’avis le font clairement

apparaître : l’objectif fixé par la loi de 1987 n’a pas été atteint car on estime les

effectifs d’handicapés en milieu de travail à 4 % seulement, au lieu des 6%

prévus, secteurs public et privé confondus... Et ce taux stagne depuis 10 ans ! En

outre, la représentation du travailleur handicapé que s’en font les chefs

d’entreprises qui n’en emploient pas, est particulièrement décalée par rapport à la

réalité en matière de compétences, de qualification et de motivation, d’esprit

d’équipe aussi, telles que les constatent les entreprises utilisatrices.

Pour combler cette insuffisance, il faut tout d’abord, comme le souligne

avec juste raison le projet d’avis, affirmer un volontarisme politique, aujourd’hui

inexistant, qui doit concrètement se traduire par une programmation

pluriannuelle de l’effort de la Nation et une amélioration de la loi de 1987. Il se

doit également d’affirmer le principe du droit à compensation des situations de

handicap, qui implique la création d’une allocation compensatrice unique

traduisant la volonté politique de «non discrimination», en donnant aux

personnes en situation de handicap le statut de citoyen à part entière.

I - 57

L’avis précise que la phase de préparation à l’insertion dans l’emploi, qui

inclut toutes les étapes de la formation professionnelle, mais aussi une prise en

charge globale et un soutien individualisé, est le facteur majeur d’une insertion

réussie. Le groupe de la mutualité approuve les principes qui sont adoptés pour

donner une forte impulsion à l’emploi des handicapés : privilégier l’insertion

professionnelle en milieu ordinaire dans le cadre d’une complémentarité entre

tous les dispositifs, développer systématiquement l’accès à l’information et

l’accès des personnes par la constitution de réseaux d’accueil institutionnalisés et

leur coordination avec les programmes départementaux, dont la mutualité a

expérimenté la pertinence sur le terrain.

Il importe également de renforcer l’obligation d’emploi par le

rapprochement des secteurs public et privé. Dans la pratique, l’AGEFIPH doit

être reconnue comme prestataire de services pour les administrations. Il est, par

ailleurs, justifié de pénaliser les entreprises dont l’effort d’insertion est

insuffisant et de valoriser celles dont l’action va au-delà de l’obligation légale.

Enfin, le groupe de la mutualité fait sienne la proposition visant à

développer les passerelles entre le milieu ordinaire et le milieu protégé en

facilitant les passages de l’un à l’autre.

Il a voté positivement.

Groupe des personnalités qualifiées

Mme Steinberg : « Le rapport et le projet d’avis qui vous sont présentés

aujourd’hui répondent à une saisine gouvernementale qui s’inscrit dans une

démarche européenne, initiée depuis la directive du 27 novembre 2000, et dans

une préoccupation grandissante dans notre pays : respecter chacune et chacun en

ce qu’il est, lui reconnaître sa spécificité, créer les conditions pour vivre dans la

dignité, disposer du droit à l’autonomie.

Le rapport et le projet d’avis prennent la question dans toute son ampleur et

sa complexité, sans s’autoriser des impasses, même si les préconisations émises

peuvent bousculer.

Ils se refusent aux solutions manichéennes, le « tout en milieu ordinaire »

opposé au « tout institutionnel ».

Ils invitent toutes les composantes de notre société à prendre la question

selon leurs rôles et leur positionnement, les pouvoirs publics, à tous les niveaux

de représentation de notre pays, les associations, la fonction publique comme les

entreprises privées et ils donnent a minima des pistes, plus souvent des objectifs,

et les étapes pour y parvenir, sans faire l’impasse sur les moyens de la mise en

œuvre.

Ils prennent le temps d’examiner tout ce qui fait obstacle à l’intégration

professionnelle en milieu ordinaire des personnes en situation de handicap, qu’il

s’agisse des phénomènes de rejet liés à la peur de la différence, ou à la peur de la

productivité moindre, sans taire l’hésitation des personnes concernées à franchir

I - 58

le pas de l’intégration en milieu ordinaire si le risque d’échec n’est pas mieux

assumé par la société.

Ils abordent clairement et sans tabou les mesures à prendre pour qu’un

travailleur handicapé ait aussi un déroulement de carrière et voit son efficacité

professionnelle rémunérée à proportion de la qualification du travail effectué.

Ils prennent le temps de montrer que l’enfer est pavé des meilleures

intentions, ce qui en l’occurrence se traduit quand des postes ont été identifiés

comme aménagés et qu’ils sont les seuls sur lesquels les personnes en situation

de handicap peuvent être placées, sans tenir toujours compte de ce que les

handicaps sont multiples et que chacun ne les vit pas à l’identique.

Une plus grande souplesse négociée entre partenaires sociaux et appuyée

par une réglementation cohérente permettrait à certains de pouvoir occuper des

emplois dont la définition n’a jusque là pas été retenue pour pouvoir être confiée

à une personne en situation de handicap.

Nuancés et sensibles, proches des réalités vécues sur le terrain, le rapport

comme l’avis remplissent leur fonction d’aide à la décision.

Puissent-t-ils être pris en compte et permettre aux personnes concernées,

aux associations et aux partenaires sociaux de trouver, dans des documents

transmissibles à tous, les engagements pris et le calendrier retenu pour les mettre

en œuvre.

Dans cet esprit et pour y contribuer, je voterai le projet d’avis ».

Groupe des professions libérales

Le groupe des professions libérales rend hommage à la qualité du travail

réalisé et à la générosité de l’avis.

Nul ne peut rester insensible à la situation des personnes handicapées a

fortiori lorsque dans une société trop souvent marquée par l’assistanat, elles

manifestent volonté et détermination en tout, et montrent une énergie personnelle

sans faille. Le groupe des professions libérales y ajoute l’espoir et la confiance

dans la vie, qui peuvent être ici justifiés par les progrès déjà réalisés ou à réaliser,

dans le domaine des technologies de la biologie et de la génétique, et les

immenses possibilités proposées de plus en plus par l’informatique.

Les professionnels libéraux pour qui l’effort individuel est une nécessité

absolue sont particulièrement sensibles à ce problème et ne peuvent que saluer la

générosité des propositions du projet d’avis.

Ils approuvent la recherche d’unité entre les régimes des entreprises

publiques et celui des entreprises privées. Ils estiment nécessaire un effort

important de formation, d’information et de sensibilisation à cette question…

mots clefs de l’avis.

I - 59

Toutefois, le groupe regrette quelque peu qu’aucune des préconisations

n’ait fait l’objet d’une évaluation financière. La période que nous traversons,

impose évidemment un équilibre entre une générosité qui ne peut qu’être

approuvée par tous et les contraintes économiques. L’avis aurait pu être empreint

de plus de réalisme. Il n’y a pas d’altruisme efficace, sans réalisme lucide.

S’agissant d’une question qui touche à la solidarité nationale, il serait

inéquitable et anti-économique d’en faire supporter le poids par les entreprises. Il

s’agit de charges qui doivent être supportées par la collectivité toute entière, au

nom de la solidarité nationale.

En outre, une fois encore, le groupe des professions libérales ne peut

qu’exprimer sa défiance à l’égard de toute contrainte réglementaire nouvelle.

C’est par la négociation et la contractualisation, la sensibilisation et la

persuasion, que doivent être recherchées les solutions.

Ici, comme presque toujours, c’est animée par un souci de juste mesure et

d’équilibre que doit cheminer notre action.

Saluant à nouveau l’humanisme manifesté par le rapporteur et approuvant

nombreuses des propositions formulées dans l’avis, le groupe des professions

libérales malgré quelques réserves exprimées ci-dessus, a voté l’avis.

Groupe de l’UNAF

L’avis présenté par Mme Lasnier a le mérite de mettre l’accent sur les

questions restées en suspens depuis l’adoption des lois de 1975 et 1987, ainsi que

des réformes préconisées par la loi du 2 janvier 2002. Le groupe de l’UNAF

remercie le rapporteur pour l’excellent travail conduit sur ce dossier.

Si l’adoption de ces lois s’est traduite par des avancées, force est de

constater – en cette année 2003 déclarée « Année Européenne du Handicap » -

qu’elles restent cependant très en retrait des objectifs fixés. Ainsi, les deux

grands axes contenus dans l’avis adopté par notre Assemblée en 1979 (dont le

rapporteur, M. Marcel Viot, appartenait à notre groupe), sont toujours

d’actualité : privilégier l’insertion professionnelle dans le milieu ordinaire de

travail ; éviter tout risque de ségrégation dans l’éducation, le travail, le logement,

les loisirs. Vingt-quatre ans après, la situation n’a guère évolué : le nombre de

personnes handicapées insérées dans le milieu ordinaire du travail ne dépasse pas

4 %.

Le groupe de l’UNAF se réjouit que les recommandations contenues dans

cet avis aient pour objet de relancer une politique ambitieuse pour l’intégration

des personnes handicapées dans le monde ordinaire du travail, et plus

globalement, dans la société. Il soutient les propositions de l’avis visant à :

� faciliter l’accessibilité des personnes handicapées dans leur

environnement quotidien et dans la cité ;

I - 60

� favoriser l’intégration des enfants handicapés en milieu scolaire

ordinaire. En effet, scolariser un enfant handicapé dans l’école du

quartier dès sa petite enfance, afin qu’il s’intègre dans la communauté

des enfants de son âge et qu’il y acquière les compétences nécessaires à

son projet d’insertion, est une réalité que tous les parents souhaitent

vivre ;

� unifier les modalités d’insertion dans l’emploi entre le secteur privé et

les fonctions publiques ;

� instituer une allocation compensatrice unique, individualisée, adaptée à

chaque situation, permettant à toute personne en situation de handicap

d’être effectivement un citoyen à part entière et lui donnant les moyens

de son autonomie ;

� gérer l’adéquation de l’offre d’emploi et de la demande, en créant des

passerelles entre le milieu protégé et le milieu ordinaire. Notre groupe

demande qu’une réflexion et des initiatives soient entreprises en ce

sens ;

� réexaminer l’ensemble du dispositif légal, afin de redéfinir un nouvel

équilibre susceptible d’optimiser l’application de la règle d’obligation

d’emploi et de promouvoir le recrutement de travailleurs handicapés.

Enfin, la conclusion de l’avis présenté par M. Viot prend toute sa

signification dans la situation économique et sociale de 2003 : « Le Conseil

économique et social considère que le contexte actuel de crise générale de

l’emploi (…) justifie, au nom même de la solidarité nationale et de la justice

sociale, des efforts encore plus soutenus en faveur des personnes handicapées,

tant il est vrai que le progrès social est une création continue dont les exigences

s’imposent avec d’autant plus de force que la situation générale est plus

difficile. »

Le groupe de l’UNAF s’est prononcé favorablement sur l’avis.

Groupe de l’UNSA

Les personnes en situation de handicap doivent faire l’objet de

discrimination positive pour pouvoir bénéficier des mêmes droits que la

personne valide. L’insertion professionnelle fait partie de ces droits.

Sans reprendre l’ensemble des propositions de l’avis, quelques

compléments peuvent être apportés.

Sur l’intégration scolaire, dire qu’elle demeure une exception ne

correspond pas à la réalité, bien qu’il reste encore beaucoup à faire. La volonté

politique de développer la scolarisation des enfants et adolescents s’est traduite

par plusieurs plans successifs dont l’avis fait état. L’UNSA partage les

interrogations quant aux éventuelles restrictions budgétaires qui pourraient les

obérer. L’UNSA s’était déjà prononcée dans le cadre de l’avis de Vincent

I - 61

ASSANTE pour que l’obligation d’intégration soit inscrite dans la loi, celle de

1989 se contentant de la « favoriser ». Elle regrette que l’avis ne soit pas plus

volontariste sur ce point.

Sur l’unification des modalités d’insertion dans l’emploi du secteur privé et

des fonctions publiques, l’UNSA approuve l’harmonisation des dispositifs, des

obligations y compris la contribution financière à appliquer en cas de

manquement à l’obligation d’emploi pour l’Etat-employeur. Elle s’était déjà

prononcée en ce sens en 2000.

Sur l’insertion professionnelle, l’UNSA partage l’ensemble des

préconisations en particulier :

- sur les réseaux de lieux d’accueil et d’information (avec une

permanence d’accueil physique) qui, avec une fonction de

coordination entre divers partenaires territoriaux, répondent à la

nécessité d’éviter démarches et déplacements pour les personnes en

situation de handicap. Un « référent » pour accompagner la personne

dans son parcours d’insertion aurait pu être proposé.

- sur le cumul de l’AAH avec les revenus salariaux, sur la garantie de

ressources basée sur le salaire réel et non plus le SMIC, la

compensation financière du travail à temps partiel : ces propositions

peuvent permettre d’éviter les ruptures dans les droits, ruptures

pouvant mettre ou remettre en cause l’insertion.

- sur les mesures pour l’amélioration de l’environnement de travail

avec la désignation d’un tuteur, avec un rôle déterminant dévolu au

médecin du travail (y compris pour la prévention), le rôle des

représentants syndicaux au sein de l’entreprise comme des partenaires

sociaux dans le cadre de négociations d’accords collectifs - l’UNSA

s’était déjà prononcée favorablement sur ce point lors du précédent

avis.

L‘UNSA considère que la reconnaissance de la pleine citoyenneté des

personnes en situation de handicap repose sur le respect des droits reconnus à

tous. L’insertion professionnelle en est un des aspects déterminants. C’est dans

cette reconnaissance que l’avis s’inscrit. L’UNSA l’a voté.

II - 1

RAPPORT

présenté au nom de la section du travail

par Mme Marie-Claude Lasnier, rapporteure

II - 2

II - 3

Par lettre en date du 15 novembre 2002, le Premier ministre a saisi le

Conseil économique et social de la préparation d’un rapport et d’un projet d’avis

sur « L’insertion professionnelle en milieu ordinaire des personnes en situation

de handicap ».

La préparation du rapport et du projet d’avis a été confiée à la section du

travail qui a désigné Mme Marie-Claude Lasnier comme rapporteure.

*

* *

En vue de parfaire son information, la section a successivement entendu :

- Mme Claudie Buisson, directrice générale de l’AGEFIPH,

accompagnée de M. Pierre Blanc ;

- M. Bernard Colonna d’Istria, sous directeur de la gestion des

ressources humaines à la DGAFP ;

- Mme Michèle Louet, COTOREP, DDTEFP d’Ille et Vilaine ;

- M. Yves Deniaud, coordinateur PDITH Ille et Vilaine ;

- M. Jean-François Ménard, animation du programme régional de

formation des personnes handicapées ;

- M. Vincent Delpey, sous directeur du développement de l’activité et

de l’emploi, DGEFP, ministère des affaires sociales, du travail et de

la solidarité ;

- M. Roger Aubert, président du réseau Ohé-Prométhée ;

- M. Armand Mella, vice-président du réseau Ohé-Prométhée ;

- M. Dominique Thévenet, directeur de Ohé-Prométhée Orléans-Loiret

- M. Gabriel Lunven, président de l’UNITH, président de Cap Emploi

Rhône-Alpes ;

- M. Franck Bleunven, secrétaire général de l’UNITH, directeur de Cap

Emploi Midi/Pyrénées.

La rapporteure a, par ailleurs, rencontré de nombreuses personnalités qui

ont bien voulu lui faire part de leurs réflexions sur ce sujet.

La section et la rapporteure tiennent à exprimer à tous leurs remerciements

pour leur apport aux travaux.

*

* *

II - 4

II - 5

INTRODUCTION

Les termes de « handicap » et de « personnes handicapées », ou encore,

pour faire nôtres ceux que Vincent Assante retient dans son rapport sur

Handicap et cadre de vie1 de « personnes en situation de handicap » sont

d’apparition récente, s’étant substitués au fil du temps à ceux « d’infirmes »,

« d’invalides » ou de « débiles ». Cette évolution sémantique suit dans le temps

celle du cours de l’acceptation du handicap par la société tout comme celle des

politiques nationales de prise en charge du handicap, un bref rappel de l’histoire

de leur construction permettant de mesurer les progrès accomplis et ceux restant

à réaliser.

Si le XVIIIè siècle a pour la première fois permis d’avancer que la personne

handicapée, sujet de droits, pouvait légitimement espérer de la société que celleci

la traite dans la dignité, il faudra attendre le XIXè siècle, les accidents du

travail engendrés par la société technique et industrielle émergente et la

multiplication des victimes des guerres, pour que l’Etat, guidé par le mouvement

associatif et social, s’engage progressivement dans le traitement des

manifestations du handicap. Les lois de 19752 et de 19873 marquent une seconde

étape d’importance, en renouvelant la vision du handicap et en redéfinissant le

cadre de la responsabilité nationale à l’égard des personnes handicapées.

La troisième grande période est celle qui s’ouvre aujourd’hui, à la faveur

de textes supra-nationaux prônant la pleine participation, la non discrimination et

la mise en œuvre du principe d’égalité des chances. Cette nouvelle étape passe

par une révolution culturelle permettant de changer le regard porté par chacun

sur les personnes handicapées, et entendre les aspirations exprimées en terme de

participation pleine à tous les domaines de la vie sociale. A ce titre, 2003,

retenue comme année européenne des personnes handicapées, devrait favoriser

une évolution et rendre possible le dépassement de principes basés sur les seules

valeurs de l’assistance, pour reconnaître, dans de nouveaux textes fondateurs,

une citoyenneté pleine et entière des personnes handicapées dans la société

L’amélioration de la situation des personnes vivant avec un handicap

constitue par ailleurs l’une des trois priorités affichées par le Président de la

République pour son quinquennat. Le gouvernement s’est ainsi engagé à inscrire

le projet de réforme de la loi d’orientation de 1975 à l’agenda du premier

semestre du Conseil des ministres, en vue d’un examen par le Parlement à

l’automne 2003. C’est donc dans un contexte particulièrement propice que prend

1 Cf. avis adopté par le Conseil économique et social le 13 septembre 2000 Situations de handicap et

cadre de vie, rapport présenté par Vincent Assante au nom de la section du cadre de vie.

2 Loi d’orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées et loi du 30 juin 1975

relative aux moyens des institutions sociales et médico-sociales.

3 Loi du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapées.

II - 6

place la saisine gouvernementale, visant à voir définies les conditions d’une

meilleure insertion des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail.

Sur les 5 millions de personnes se déclarant en France en situation de

handicap, on estime aujourd’hui à 840 000 la population active handicapée. Loin

de diminuer, la population des travailleurs handicapés en mesure de travailler ne

cesse d’augmenter, en raison du nombre croissant de victimes d’accidents ou de

maladies, auxquelles s’ajoutent les situations de pertes plus ou moins

importantes d’autonomie, liées au vieillissement de la population. Enfin et

paradoxalement, les progrès de la médecine sauvent de nombreuses vies

humaines mais le font parfois au prix de séquelles importantes pour les

individus, qui doivent être prises en compte dans le soutien des projets

personnalisés de retour vers l’autonomie.

Si l’on examine le taux d’emploi des entreprises et des administrations

publiques assujetties à l’obligation d’emploi prévue par la loi de 1987, il apparaît

que celui-ci stagne depuis maintenant plusieurs années autour des 4 %. Au delà,

l’examen des données statistiques indique qu’il faut se préparer à un

accroissement des demandeurs d’emplois handicapés, au vieillissement de la

population active et à l’augmentation de la prévalence du handicap liée à l’âge, et