dossier site web de la fonction publique

Réunion du conseil d'orientation de l'Observatoire de l'emploi public
du 7 novembre 2001

Programme de travail pour l'année 2001-2002

Comme le décret de création de l'Observatoire de l'emploi public le précise dans son article. 1^er :

"L'Observatoire de l'emploi public est chargé d'assurer la collecte, l'exploitation et la diffusion de l'information sur l'emploi dans les services mentionnés aux articles 2 de la loi du 11 janvier 1984, de la loi du 26 janvier 1984 et de la loi du 9 janvier 1986 susvisées.

À cette fin :

1. Il réalise les études statistiques et prospectives relatives à l'emploi dans les trois fonctions publiques. En ce qui concerne la fonction publique territoriale, il s'appuie notamment sur les travaux réalisés par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Il présente chaque année au Parlement un état statistique annuel des effectifs de la fonction publique de l'État ;

2. Il formule des propositions pour la mise en place de systèmes d'information permettant d'harmoniser les données recueillies pour chacune des trois fonctions publiques ;

3. Il élabore les méthodes techniques nécessaires à la bonne connaissance de l'emploi public et à la gestion prévisionnelle des emplois et en assure la diffusion dans les services, établissements et collectivités concernés ;

4. Il contribue à la valorisation et à la diffusion des travaux réalisés en matière d'emploi public et notamment à leur utilisation pour des comparaisons internationales."

En 2000/2001 pour répondre à ce mandat, les travaux de l'Observatoire se sont articulés autour de deux thèmes : assurer la transparence en matière d'effectifs d'une part, et améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au sein de chaque ministère et de chaque fonction publique d'autre part.

Pour cette année la structuration du programme de travail proposé reprend cette même grille d'analyse.

1. Assurer la transparence

1.1. Approfondissement des travaux déjà engagés sur le thème de la transparence

Sur ce thème les premiers travaux de l'Observatoire ont essentiellement porté :

- sur la clarification des concepts d'emploi public et l'évaluation, selon ces différents concepts, de l'emploi public dans l'emploi salarié ;

- et sur la construction, dans une nomenclature harmonisée pour l'ensemble des ministères, d'une matrice de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels.

Clarification des concepts et évaluation de l'emploi public

Ainsi, conformément à son décret de création, le champ d'étude de l'Observatoire de l'emploi public concerne 4,8 millions de personnes, chiffre équivalant au nombre de personnes dépendant, au 31/12/1998, d'une administration ou d'un établissement public administratif dans lequel le recrutement de droit commun de l'agent relève des titres II, III et IV du statut de la fonction publique  :

Comme l'examen des différentes publications traitant spécifiquement de chaque fonction publique a pu le montrer, ce travail mérite toutefois d'être approfondi car au sein de certaines entités employeurs rattachées à l'une des fonctions publiques (État, collectivités territoriales, hospitalier) les personnels peuvent relever de titres différents du statut général des fonctionnaires. Pour les maisons de retraite publiques, par exemple, - établissements tous classés dans le tableau de synthèse de l'OEP dans la fonction publique hospitalière -, les personnels relèvent des titres II, III et IV du statut :

Les maisons de retraite publiques (au 31/12/1996)

Source : enquête EHPA - DREES

Cette question apparaît également importante en ce qui concerne le secteur médico-social qui est classé dans le tableau de synthèse de l'OEP dans la fonction publique territoriale alors même qu'une partie non négligeable de son personnel dépend de la fonction publique hospitalière.

Les sources statistiques utilisées pour réaliser le tableau de synthèse sur l'emploi public présenté dans le rapport de l'OEP permettent une décomposition des effectifs selon la catégorie de l'employeur (État, collectivités territoriales, hôpitaux). En revanche, elles ne permettent pas une ventilation des agents par titre (titre II, III et IV du statut de la fonction publique). L'Observatoire de l'emploi public, en liaison avec l'INSEE, la DREES, la DGCL et la DHOS, va donc examiner cette année les avancées possibles en la matière. S'il s'avère possible de donner, à partir des sources existantes, des estimations pertinentes, une ventilation des effectifs des titulaires par titre d'appartenance sera proposée pour les cases les plus significatives du tableau de synthèse de l'OEP.

Ce travail sera par ailleurs complété, comme l'an passé, par la présentation d'études permettant de mieux cerner l'ensemble des caractéristiques des personnels concernés (type de statut - titulaires, non-titulaires, emplois aidés- , catégories hiérarchiques -A/B/C-, sexe, âge, etc.).

Ce type d'étude sur les trois fonctions publiques a avant tout pour intérêt de mettre en évidence les évolutions structurelles lourdes. Réalisé avec les effectifs au 31/12/1998 l'année dernière, ce travail sera actualisé avec les effectifs au 31/12/1999. Il sera par ailleurs mis en perspective par la présentation d'une étude portant sur les évolutions des contours de la fonction publique de l'État sur les dix dernières années. La faisabilité du même exercice sur les fonctions publiques territoriales et hospitalière sera étudiée.

La matrice de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels pour la fonction publique de l'État

Comme les premiers travaux l'ont montré, cet exercice présente deux intérêts :

- celui, tout d'abord, de fournir au Parlement, mais aussi à tous les citoyens, un élément de compte rendu de l'exécution de l'autorisation parlementaire en explicitant le passage, dans une nomenclature harmonisée à l'ensemble des ministères, des emplois budgétaires aux effectifs réels en fonction ;

- celui, ensuite, d'aider à l'amélioration des systèmes harmonisés de gestion informatisée de personnels.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances promulguée le 1^er août 2001, les ministères devront se doter de systèmes d'information plus performants afin d'établir tous les ans un compte rendu détaillé de l'exécution parlementaire : les marges de manœuvre laissées aux gestionnaires par cette loi organique s'accompagnant bien évidemment d'une exigence forte en termes de compte rendu. En passant d'une logique de moyens à une logique de résultats, l'organisation même de ce dernier sera par ailleurs sensiblement modifiée.

Il apparaît dès lors important aujourd'hui que des avancées significatives soient faites dans la modernisation des systèmes de gestion informatisés de personnels.

Comme l'ont montré les premiers travaux réalisés par les directions de personnel pour renseigner la matrice de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels, il existe dans la plupart des ministères une segmentation plus ou moins importante dans le suivi de l'exécution parlementaire entre les services en charge de la gestion budgétaire (des emplois et des crédits) et ceux assurant la gestion administrative des personnels.

Ainsi, comme cela est présenté dans le premier rapport de l'Observatoire de l'emploi public : "il est souvent apparu au cours des travaux de l'Observatoire que les ministères éprouvaient une certaine difficulté à raccorder les données budgétaires et les éléments d'information relatifs à la gestion des agents à un niveau agrégé (la catégorie A, B ou C, le ministère) et à une date donnée. Dans le cadre traditionnel, c'est-à-dire la gestion d'un ou plusieurs corps par un bureau spécialisé, le rapprochement des données budgétaires et des données physiques ne pose en général pas de problème majeur (chaque gestionnaire de corps connaît son effectif budgétaire, les emplois vacants, les gages, surnombres, etc., et il a bien entendu une vision précise de la situation des agents qu'il gère). En revanche, certains facteurs contribuant à décrocher la consommation des moyens et l’effectif physique présent conduisent parfois à des approximations dans la connaissance des ressources humaines qui expliquent en partie le décalage entre effectif budgétaire et effectif réel.

La structuration de l’information relative aux mouvements de personnel entre ministères entraîne par exemple des lacunes dans leur connaissance. Ainsi, l’information agrégée sur le nombre des personnels détachés et mis à disposition entrants dans un ministère n’est pas toujours disponible et de nombreux correspondants GPEEC ont dû mener une enquête spécifique sur ce point auprès des bureaux de gestion.

De plus, lorsque la gestion des ressources humaines « s’éloigne » de l’administration centrale parce que certaines responsabilités ont été déléguées au niveau déconcentré ou aux établissements publics, le retour d’information sur cette gestion devient là aussi inégal. La déconcentration de la gestion des corps de fonctionnaires n’est jamais totale et les besoins de la péréquation au sein des commissions administratives paritaires nationales suscitent des flux d'information qui semblent satisfaisants. En revanche, les « prêts » de personnel par les services déconcentrés et l’utilisation des crédits de rémunération d’agents non-titulaires ne font très souvent l’objet que de remontées d’information périodiques et d’une qualité variable. La situation est similaire en ce qui concerne la situation des personnels des établissements publics, notamment ceux rémunérés sur ressources propres".

Concernant la connaissance des personnels non-titulaires payés sur crédits, la difficulté est apparue majeure dans de nombreux cas, ces personnels étant payés par des services déconcentrés et les remontées d'information étant insuffisantes pour assurer une bonne connaissance de cette catégorie de personnels.

Aussi afin d'améliorer la connaissance sur ce point, et de favoriser la mise en place de systèmes informatiques de remontée d'information pour les personnels payés sur crédits en services déconcentrés, l'Observatoire proposera cette année aux ministères de compléter - dans une nomenclature détaillée - les éléments fournis pour les non-titulaires. L'ensemble des résultats au 31/12/2000 sera présenté au conseil d'orientation de l'Observatoire au cours du 1^er semestre 2002.  

1.2. Présentation d'un nouvel axe de travail sur ce thème

En complément de ces travaux, l'Observatoire propose cette année de compléter l'analyse en examinant plus précisément la situation des non-titulaires et, au sein de cette catégorie, celle des personnels relevant des différents dispositifs de lutte contre la précarité ;

Les non-titulaires

L'évolution des effectifs de non-titulaires et, au sein de cette catégorie, des personnels précaires constitue une question récurrente posée tant aux gestionnaires de personnels qu'au Gouvernement.

Cette question revêt, en effet, un caractère essentiel, pour éviter la reconstitution de l’emploi précaire.

Comme le souligne le protocole d'accord de lutte contre la précarité : "Premier employeur de la nation, l'État a le devoir d'améliorer la qualité des services et celui de protéger ses propres salariés, ainsi que ceux des collectivités locales et de leurs établissements publics à caractère administratif, contre toutes les formes de précarité. Différents plans de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique ont vu le jour. Mais une action résolue nécessite désormais de s'attaquer aux causes de la reconstitution de l'emploi précaire".

Dans le cadre des missions qui lui sont assignées, l'Observatoire de l'emploi public se doit donc d'apporter les éléments d'analyse permettant d'avancer dans cette direction.

Outre la présentation, dans la matrice de passage des emplois budgétaires aux effectifs réels, d'un tableau détaillé au 31/12/2000 des effectifs de non-titulaires, plusieurs études seront à ce titre présentées au cours du 1^er semestre 2002 :

- la première consistera à examiner - à partir des données statistiques disponibles (fichiers de paye pour l'État, enquête collectivités territoriales et "bilans sociaux" pour la fonction publique territoriale, enquêtes diverses pour la fonction publique hospitalière) - l'évolution sur les cinq à dix dernières années des effectifs de non-titulaires. Cette étude réalisée pour les trois fonctions publiques sera détaillée par grandes catégories de non-titulaires ;

- la deuxième - concernant exclusivement l'État - aura pour objectif d'estimer, à partir des fichiers de paye, le nombre - hors prise en compte toutefois des conditions de diplôme  - des personnels éligibles au dernier plan de résorption de la précarité (loi du 3 janvier 2001) ; les résultats seront disponibles au début de l’année 2002 ;

- la troisième, enfin, consistera à établir un bilan statistique de synthèse des différents dispositifs de titularisation ou de régularisation (Perben, Berkani...).

Pour compléter l'examen de ce sujet, seront aussi présentés les dispositifs prévus - dans les trois fonctions publiques - pour le suivi statistique de la loi du 3 janvier 2001.

L'ensemble de ce travail qui sera examiné au cours d'une réunion plénière du conseil d'orientation de l'Observatoire de l'emploi public au cours du 1^er semestre 2002, donnera lieu parallèlement à une présentation au comité de suivi du protocole d'accord du 10 juillet 2000.

Concernant l'État, ce travail complétera l'examen entrepris depuis novembre 2000 - sur la base du questionnaire établi conjointement par la Direction du Budget et la DGAFP et transmis aux directions de personnel des ministères - visant à évaluer directement au sein de la population des non-titulaires celle relevant du dispositif de la loi du 3 janvier 2001.

Cela permettra notamment de consolider les résultats déjà obtenus, et présentés, en juillet 2001, au comité de suivi du protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire, sur le nombre de personnes potentiellement éligibles au Plan Sapin par confrontation des deux méthodologies : la première statistique (découlant de l'exploitation des fichiers de paye), la seconde déclarative (se déduisant des résultats de l'enquête directe auprès des directeurs de personnels).

1.3 Des axes d'études pour les années suivantes

Ces différents thèmes d'étude n'épuisent bien évidemment pas l'ensemble des questions que l'Observatoire se doit d'approfondir dans le cadre des missions qui lui ont été assignées.

Trois thèmes d'études méritent à ce titre d'être cités. Ceux-ci donneront lieu à des investigations liminaires de façon à pouvoir présenter des premiers résultats en 2002/2003 :

- les comparaisons internationales,

- la dimension régionale de l'emploi public,

- l'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique.

Les comparaisons internationales

Comme le premier rapport de l'Observatoire le souligne, la mesure des contours de l'emploi public est une question commune à l'ensemble des pays. Selon le champ retenu, le nombre de personnes concernées peut en effet différer fortement : de 379 000 à 1 546 000 personnes en 1995 pour l'Australie, de 353 000 à 2 311 000 personnes en 1994 pour le Canada, de 474 000 à 3 701 000 personnes en 1995 pour le Royaume-Uni.

Des premiers contacts seront ainsi établis cette année avec nos partenaires européens de façon à engager des travaux de comparaisons internationales précisant à chaque fois les concepts retenus. Ce travail a en fait plusieurs objectifs : permettre d'évaluer au mieux les contours des différentes fonctions publiques à concepts retenus identiques ; préciser les modes d'organisation propres à chacun des pays ; enrichir la réflexion collective sur l'impact de ces différences d'organisation sur la gestion des personnels. Il apparaît en effet indispensable avant toute présentation des réformes en cours de bien cerner les spécificités propres à chaque pays.

Afin de favoriser l'appropriation collective de ces travaux, une journée d'étude pourrait être organisée en 2002/2003.

La dimension régionale de l'emploi public

Les études déjà réalisées sur les évolutions à venir des fonctions publiques montrent notamment que les départs massifs à la retraite ne se feront pas avec le même calendrier dans les trois fonctions publiques, et au sein de chacune d'elles dans les différentes régions.

Le vieillissement marqué de la population des fonctionnaires dans le sud de la France risque d'avoir des conséquences majeures sur les mobilités inter-régionales.

Des études plus précises apparaissent dès lors nécessaires :

- tout d'abord, pour améliorer notre connaissance régionale et locale de l'emploi public. Celle-ci constitue en effet un élément important d'analyse des bassins d'emplois locaux et de leurs évolutions. Elle repose sur une localisation précise des effectifs publics qui n'est actuellement que partiellement réalisée dans les sources statistiques existantes. L'amélioration de ces sources est en cours, et permettra de réaliser des études afin de mieux analyser les situations locales : âge des personnels, part et rôle de l'emploi public dans le fonctionnement des économies locales…

- ensuite, pour développer, dans les exercices prospectifs, la dimension régionale.

L'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique

Comme le protocole d'accord sur l'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique de l'État le rappelle, l'emploi de ces personnes est une obligation légale. Aujourd'hui les enquêtes existantes auprès des différents gestionnaires permettent d'évaluer à 3,06 % des personnels (4 % hors éducation nationale) le nombre de personnes handicapées dans la fonction publique de l'État, à 4,5 % dans la fonction publique territoriale, et à 5,43 % dans la fonction publique hospitalière.

Ce protocole mentionne aussi que des progrès statistiques doivent être réalisés pour mieux évaluer les situations des personnes concernées et propose que l'Observatoire de l'emploi public, dans le cadre des missions qui lui sont assignées, examine, en coordination avec les services en charge du suivi de cette question, quelles améliorations du dispositif statistique pourraient être envisagées.

Dans le courant de l'année l'Observatoire examinera cette question et présentera les améliorations qu'il sera possible d'apporter au dispositif statistique en 2002/2003.

2. Améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs

Comme il l'a été précisé dans le premier rapport de l'Observatoire de l'emploi public, ce dernier peut contribuer à l'amélioration de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences dans les trois fonctions publiques - au-delà des actions qu'il engage pour une meilleure transparence de l'emploi public - :

- en apportant son aide technique aux gestionnaires des trois fonctions publiques pour le développement de leurs outils de gestion prévisionnelle ;

- en organisant des échanges de bonnes pratiques ;

- en valorisant les études réalisées dans ce cadre et en en impulsant d'autres.

L'appui technique au développement d'outils de gestion prévisionnelle

Les différents bureaux de la DGAFP contribuant aux travaux de l'Observatoire de l'emploi public (principalement les bureaux de l'emploi public -FP8- et des statistiques, études et évaluation -FP9-) ainsi que certaines unités des administrations centrales membres de l'Observatoire (INSEE notamment) continueront cette année à apporter leur appui technique aux gestionnaires de personnels des ministères ou des deux autres fonctions publiques à la réalisation de leurs outils de GPEEC.

Parmi les actions réalisées l'an passé, on peut citer notamment :

- la rédaction par la DGAFP d'un guide méthodologique sur la GPEEC, devant servir d'appui aux ministères pour la réalisation, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances de 2003, de leur plan de GPEEC ;

- ou encore l'aide technique apportée à certains ministères pour l'élaboration d'exercice de prévisions des départs à la retraite de leurs personnels.

Cette action sera bien évidemment prolongée cette année et prendra des formes variées :

- organisation de stages de formation sur la GPEEC pour les gestionnaires de personnel ;

- appui technique aux ministères pour l'élaboration de leur plan de GPEEC ;

- appui aux centres de gestion de la FPT pour la réalisation de leur étude sur deux cadres d'emplois (cadre des rédacteurs et cadre des agents spécialisés des écoles maternelles - voir annexe 11 du rapport) ;

- participation aux travaux qui seront engagés dans le cadre de l'Observatoire national des emplois et des métiers de la FPH.  

Les échanges de bonnes pratiques

Comme l'an passé (cf journée d'études du 26 avril sur la GPEEC), les actions significatives seront présentées à l'ensemble des membres de l'Observatoire. Dans ce cadre il sera notamment fait écho aux plans de GPEEC élaborés par les ministères.

La valorisation des études

Dans le premier rapport de l'Observatoire plusieurs projets d'études avaient été présentés. Ceux-ci constitueront le support à l'organisation de deux journées d'études :

- l'une au 2^ème trimestre de l'année 2002, visant à mieux cerner les enjeux à venir en termes de recrutement ;

- l'autre au 4^ème trimestre de l'année 2002, visant à examiner l'articulation qu'il s'agit d'opérer entre l'approche "métiers" et la gestion des corps dans le cadre d'une fonction publique de carrière. 

Annexe

Journée d'étude sur les enjeux en termes de recrutement dans la fonction publique pour les années à venir 2^ème trimestre 2002

Dans son principe, cette journée d'étude vise à favoriser les échanges entre les gestionnaires de personnel, les représentants des organisations syndicales et les chercheurs traitant des questions de recrutement dans la fonction publique.

Afin de susciter ces échanges, des directeurs de personnel témoigneraient de leurs expériences ministérielles de recrutement. En outre, un certain nombre d'études, finalisées ou engagées, pourraient être présentées :

- La réflexion historique de J.L. Bodiguel sur "l'emploi public de 1955 à 1970 : problèmes et solutions" et les premiers résultats de l'étude du CREST sur la sélectivité des concours dans la fonction publique de l'État. Ces deux études ont été décrites en annexe du premier rapport de l'Observatoire.

- Les études de la DARES sur les évolutions du marché du travail par famille de métiers.

- Une étude engagée par la DGAFP et le HCEEE (Haut comité Éducation, Économie, Emploi ) du ministère de l'Éducation nationale, sur la mise en perspective des tensions prévisibles sur le marché du travail des cadres et des besoins futurs de recrutement dans la fonction publique de l'État.

Les études de la DARES

La DARES a défini un programme d'études ambitieux afin d'analyser les évolutions prévisibles du marché du travail. Certaines de ces études sont aujourd'hui finalisées, d'autres viennent d'être engagées.

Les premières conclusions de l'étude récemment publiée par la DARES sur la prospective des métiers à l’horizon 2010 mettent en lumière un certain nombre d'évolutions. L'une d'entre elles concerne le risque de tension sur le marché du travail des cadres . La DARES se propose d'engager de nouveaux travaux afin d'examiner l'effet de ces tensions, tant sur l’orientation professionnelle des sortants du système éducatif que sur les promotions internes, ou encore sur les concurrences au sein de chaque filière professionnelle, voire entre chacune de ces filières.

Ces travaux s'appuieraient sur une méthodologie en trois points et les premiers résultats obtenus pourraient être présentés à la journée d'étude. Les trois étapes du travail sont les suivantes :

- une description sur la dernière décennie des mobilités entre les catégories de cadres (cadres de production du privé, cadres experts, cadres du tertiaire, enseignants et autres cadres du public) mais aussi entre les catégories de cadres et les catégories de professions intermédiaires ou de non-salariés correspondantes. Cette analyse permettrait de décrire comment ces diverses catégories de cadres s’alimentent (jeunes sortants, échanges entre ces catégories de cadres, promotions, sorties vers la retraite, etc…),

- une identification des concurrences entre les diverses catégories de cadres, à partir des enquêtes « Génération » du CEREQ (d’abord Génération 92 et dès que possible Génération 98). Cette analyse permettrait d'éclairer les liens entre les grandes filières de formation et les catégories de cadres,

- une production d'indicateurs de tension pour chaque catégorie de cadres en s'appuyant sur les travaux de prospective déjà réalisés (évolutions de la population active, de l’emploi par métier et des départs en retraite par métier) et les résultats obtenus dans les deux étapes précédentes sur la mobilité et sur l’insertion. Cette analyse permettrait d'évaluer quel pourrait être l'impact des mobilités sur la réduction des tensions.

L'étude conjointe de la DGAFP et du HCEEE

La DGAFP, en collaboration avec le HCEEE, va engager une étude complémentaire aux travaux de la DARES, dont les premiers résultats pourraient être présentés à cette journée d'étude.

L'objectif de cette étude est d'évaluer, plus précisément, pour la fonction publique de l'État l'importance de cette tension prévisible du marché du travail des cadres et son impact sur les recrutements.

Actuellement, deux tiers des personnes recrutées par la fonction publique de l'État possèdent au moins une licence de l'enseignement supérieur. Si on limite l'analyse aux concours externes, ce sont environ 30 000 personnes titulaires d'un diplôme de niveau bac + 3  qui ont été recrutées en 1999. Environ 150 000 jeunes sortent du système éducatif chaque année avec un diplôme de ce niveau. En première approximation , la fonction publique de l'État embauche donc environ 20 % des sortants diplômés titulaires, au minimum, d'une licence.

La DGAFP se propose d'affiner cette analyse dans deux directions :

- Une meilleure connaissance du profil des personnes recrutées dans la fonction publique en prenant en compte l'âge, le niveau de diplôme, les filières de formation suivies, la mesure du phénomène des "sur-diplômés". Cette analyse serait menée dans un premier temps à partir des données du recensement de la population et/ou de l'enquête emploi. Cette analyse serait affinée fin 2002 avec les résultats de l'enquête Génération 98 du CEREQ. Les informations issues des enquêtes Génération 92 et 98 du CEREQ devraient permettre, en effet, de mesurer les parcours des jeunes entrants dans la fonction publique,

- Une projection, par ministère, des sorties par catégorie hiérarchique A et B. Réalisée dans un premier temps par l'exploitation sur deux années consécutives des fichiers de paie. Cette étude, qui impose de disposer des taux de promotion de B en A, serait affinée ministère par ministère sur la base des données directes de gestion. Cette projection serait confrontée aux données produites par le HCEEE sur les projections de diplômés à l'horizon 2010.